Mauro Bellesia

 MANUALETTO DI CONTABILITA’ DEGLI ENTI LOCALI

per neofiti e per concorsi

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Cap. 7 - Il regime dei controlli interni ed esterni  

 

 

 

 

INDICE:

7.1. Le linee generali dei controlli negli enti locali
7.2. Il regime dei controlli interni nella pubblica amministrazione
7.3. Il regime dei controlli interni negli enti locali
7.4. Il controllo politico-amministrativo del Consiglio
7.5. I controlli esterni
7.6. Controllo sugli atti
7.7. Controlli sugli organi
7.8. Controlli della Corte dei Conti

 

 

 

7.1. Le linee generali dei controlli negli enti locali       Torna all'indice

 

Nell'ordinamento degli enti locali i controlli non sono un'attività secondaria o di poca importanza; al contrario, rappresentano una funzione necessaria a garanzia del corretto funzionamento e dell'imparzialità dell'ente e, indirettamente, a tutela dei Cittadini.

 

  L'evoluzione della normativa.


L’evoluzione normativa degli ultimi anni in tema di controlli della Pubblica Amministrazione esprime una precisa volontà del legislatore: introdurre una cultura della valutazione dell’efficacia, dell’efficienza e della qualità dei servizi pubblici, allo scopo di soddisfare maggiormente le attese dei cittadini.

L'evoluzione, ancora in atto, tende a ridimensionare i tradizionali controlli sugli atti amministrativi, spostando l'attenzione sui controlli di "governance" ovvero sulla valutazione dei risultati. In quest'ottica, trovano spazio anche nuove forme accountability focalizzate sugli aspetti etici, sociali e ambientali.


Si ricorda, a titolo di esempio:

Dall'anno 1999 in poi venne introdotto anche il patto di stabilità interno, quale forma di controllo del deficit di bilancio e dell'indebitamento della Pubblica Amministrazione locale, in attuazione degli obblighi derivanti dall’appartenenza del nostro Paese all’Unione Europea.

 

Anche l'introduzione dei principi contabili ad opera dell'Osservatorio per la finanza e la contabilità degli enti locali presso il Ministero dell’Interno ha segnato un punto di svolta senza precedenti in tema di contabilità pubblica in quanto con il riconoscimento dei principi, veniva meno l'accezione tradizionale della contabilità pubblica quale branca del diritto amministrativo e come tale regolatrice di qualsiasi fattispecie contabile.

¨ Nell'ultima versione, i principi contabili degli enti locali sono i seguenti: 

Osservatorio per la finanza e la contabilità degli enti locali presso il Ministero dell’Interno, Principi contabili degli enti locali:
- Finalità e postulati dei principi contabili degli enti locali (framework - principio contabile n. 0), 18 ottobre 2006.
- Principio contabile n. 1, Programmazione nel sistema del bilancio, 12 marzo 2008.
- Principio contabile n. 2. Gestione nel sistema del bilancio, 18 novembre 2008.
- Principio contabile n. 3, Il rendiconto degli enti locali, 18 novembre 2008.
- Principio contabile n. 4, Il bilancio consolidato dell’ente locale licenziato dall’Osservatorio, aprile 2009.

 

Una spinta innovativa perviene anche dalla situazione internazionale: gli scandali finanziari legati in particolar modo al fenomeno incontrollato degli swap o derivati ed il recente movimento internazionale finalizzato ad armonizzazione i bilanci ed i sistemi contabili pubblici e privati, evidenziano che la strada per garantire ulteriore crescita e sviluppo passa necessariamente attraverso l'applicazione di regole contabili chiare ed uniformi.


Nel contesto normativo sopradelineato, si possono sintetizzare alcune principali linee evolutive particolarmente rilevanti:
 

1) la spinta al recupero dell’efficienza della gestione che, per forza di cose, necessita della misurazione dei costi e dei rendimenti delle attività e delle azioni amministrative (contabilità economica);
 

2) la rivalutazione della programmazione quale fase propedeutica, importantissima ed imprescindibile per razionalizzare le attività e le risorse, nel rispetto della separazione tra le funzioni politiche di indirizzo e di controllo e le competenze gestionali dei dirigenti o dei funzionari responsabili dei servizi; la programmazione si esplica e si concretizza nei documenti facenti parte il bilancio preventivo e trova continuità nella verifica dei programmi e dei progetti che il consiglio dell’ente deve approvare almeno una volta entro il 30 settembre di ciascun esercizio. La rivalutazione della programmazione va interpretata, d’altro canto, anche in funzione della verifica di fine esercizio (rendiconto) che focalizza l’attenzione sulla comparazione tra obiettivi e risultati, sull’analisi degli scostamenti e, in generale, sulle valutazioni di efficacia dell’azione amministrativa;


3) l’introduzione sistematica della valutazione delle prestazioni del personale, legando assieme il grado raggiungimento degli obiettivi e la corresponsione della parte variabile della retribuzione, detta appunto indennità di risultato.
Le riforme degli anni ‘90 hanno prodotto e produrranno certamente effetti positivi a medio – lungo termine, poiché le innovazioni introdotte richiedono un radicale cambiamento culturale sia nei confronti dei funzionari-dirigenti, sia nei riguardi degli amministratori. Il cambiamento culturale deriva soprattutto dalla necessità di conoscere e di utilizzare i nuovi strumenti manageriali dell’informazione economica, del controllo di gestione, del controllo strategico e della valutazione delle prestazioni del personale.
 

 

 

7.2. Il regime dei controlli interni nella pubblica amministrazione      Torna all'indice

 

In linea generale, ovvero per tutta la Pubblica Amministrazione, l’art. 1 del D. Lgs. 30 luglio 1999, n. 286 individua  quattro distinte fattispecie di controlli interni, finalizzati al riordino e al potenziamento dei meccanismi e strumenti di monitoraggio e valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati delle attività svolte dalle amministrazioni pubbliche:

 

IL REGIME DEI CONTROLLI INTERNI NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE
controllo di regolarità amministrativa e contabile

 

 Il controllo di regolarità amministrativa e contabile è rivolto a garantire la legittimità, la regolarità e la correttezza dell’azione amministrativa (art. 1, comma 1, D. Lgs. 30 luglio 1999, n. 286).

 
controllo di gestione Il controllo di gestione mira a verificare l’efficacia, l’efficienza e l’economicità dell’azione amministrativa al fine di ottimizzare il rapporto costi-risultati (art. 1, comma 1, D. Lgs. 30 luglio 1999, n. 286).

 
valutazione della dirigenza La valutazione della dirigenza diventa uno strumento strettamente connesso alle altre tipologie di controllo interno, con particolare riguardo al controllo di gestione, di cui ne utilizza i risultati (art. 1, comma 1, D. Lgs. 30 luglio 1999, n. 286). Le modalità di valutazione sono stabilite nei contratti collettivi nazionali di lavoro.

 
valutazione ed il controllo strategico Il controllo strategico valuta l’adeguatezza delle scelte compiute in sede di attuazione dei piani, dei programmi e degli altri strumenti di determinazione dell’indirizzo politico in termini di congruenza tra risultati conseguiti e obiettivi predefiniti (art. 1, comma 1, D. Lgs. 30 luglio 1999, n. 286).

 

 

 

 

7.3. Il regime dei controlli interni negli enti locali      Torna all'indice


Per gli enti locali, il Tuel, D. Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, riprende i principi generali del controllo interno stabiliti per tutte le Pubbliche Amministrazioni e all’art. 147 dispone la tipologia dei controlli interni per gli enti locali, adattandoli alle particolarità organizzative di questi ultimi nell’ambito della loro autonomia normativa ed organizzativa costituzionalmente riconosciuta.


Letteralmente il succitato art. 147, comma 1, prevede le seguenti fattispecie:

a) garantire attraverso il controllo di regolarità amministrativa e contabile, la legittimità, regolarità e correttezza dell’azione amministrativa;

b) verificare, attraverso il controllo di gestione, l’efficacia, efficienza ed economicità dell’azione amministrativa, al fine di ottimizzare, anche mediante tempestivi interventi di correzione, il rapporto tra costi e risultati;

c) valutare le prestazioni del personale con qualifica dirigenziale;

d) valutare l’adeguatezza delle scelte compiute in sede di attuazione dei piani, programmi ed altri strumenti di determinazione dell’indirizzo politico, in termini di congruenza tra risultati conseguiti e obiettivi predefiniti”.


Il comma 2 precisa che tutti i controlli interni sono ordinati secondo il principio base della distinzione tra funzioni politiche e compiti di gestione, ai sensi dell’art. 3 del D.Lgs. 29/1993, ora art. 4 del D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165.

Il comma 3 sottolinea l’autonomia organizzativa degli enti locali che possono disporre in materia “anche in deroga” agli altri principi di cui all’art. 1, comma 2, del D.Lgs. 286/1999. Infatti, le particolarità degli enti locali rispetto alle altre amministrazioni pubbliche sono tali da richiedere modalità ed articolazioni differenti.

Altre considerazioni sulla tipicità del controllo di gestione negli enti locali, discendono dal fatto che si caratterizza per la totale trasparenza e pubblicità e quindi, qualsiasi “referto riservato” sarebbe in contrasto con l’ordinamento stesso degli enti locali; inoltre, il più delle volte la piccola dimensione degli enti rende di fatto impossibile l’articolazione organica e funzionale prevista dal legislatore per le Amministrazioni dello Stato.

I principi contabili approvati dall’Osservatorio per la finanza e la contabilità degli enti locali riconoscono ai controlli interni il ruolo fondamentale di garanzia di tutto il sistema di bilancio.

Occorre inoltre segnalare ulteriori norme più recenti, perlopiù contenute nelle leggi finanziarie degli ultimi anni, che assegnano ai controlli interni ed in particolare al controllo di gestione, funzioni specifiche su determinate tipologie di spesa riferite agli incarichi e alle consulenze, alle spese di rappresentanza, autovetture, mostre e convegni ecc..

Sintomatico per capire l'evoluzione in atto, è l’art. 1, comma 5 del D.L. 12 luglio 2004, n. 168, convertito nella legge 30 luglio 2004, n. 191 «Interventi urgenti per il contenimento della spesa pubblica» che ha disposto l’invio annuale alla Corte dei conti del referto del Controllo di gestione, nell’ambito delle funzioni generali della Corte stessa dirette a verificare il corretto funzionamento dei controlli interni degli enti locali, a norma dell’art. 7, comma 7, della legge 5 giugno 2003, n. 131. Infatti, il referto sul controllo di gestione deve fare il punto della situazione anche sui controlli e sulle verifiche specifiche effettuate in tema di personale, consulenze, incarichi ecc.. 

 

IL REGIME DEI CONTROLLI INTERNI NEGLI ENTI LOCALI
controllo di regolarità amministrativa e contabile

 

 Tuel, D. Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, art. 147, comma 1 lett.
a) garantire attraverso il controllo di regolarità amministrativa e contabile, la legittimità, regolarità e correttezza dell’azione amministrativa;
 
controllo di gestione Tuel, D. Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, art. 147, comma 1 lett.
b) verificare, attraverso il controllo di gestione, l’efficacia, efficienza ed economicità dell’azione amministrativa, al fine di ottimizzare, anche mediante tempestivi interventi di correzione, il rapporto tra costi e risultati;
 
valutazione della dirigenza Tuel, D. Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, art. 147, comma 1 lett.
c) valutare le prestazioni del personale con qualifica dirigenziale;

 
valutazione ed il controllo strategico Tuel, D. Lgs. 18 agosto 2000, n. 267,
art. 147, comma 1 lett.
d) valutare l’adeguatezza delle scelte compiute in sede di attuazione dei piani, programmi ed altri strumenti di determinazione dell’indirizzo politico, in termini di congruenza tra risultati conseguiti e obiettivi predefiniti”.

 

 


  Fra i controlli interni, il controllo strategico ed il controllo di gestione assumono un ruolo particolarmente importante nei processi di programmazione e di rendicontazione e nei rapporti interorganici tra consiglio, giunta e responsabili dei servizi in relazione alle loro rispettive competenza.

 

 

TIPOLOGIA DI CONTROLLI SOGGETTI COMPETENTI E MODALITA'
controllo di regolarità amministrativa e contabile

 

spetta ai funzionari responsabili dei servizi (tramite i pareri di regolarità tecnica sulle delibere e la sottoscrizione delle proprie determine - art. 49 Tuel);

spetta al responsabile del servizio finanziario tramite:

- il parere di regolarità contabile sulle deliberazioni del consiglio e della giunta, art. 49 Tuel;
- il visto di regolarità contabile attestante la copertura finanziaria sulle determinazioni dei responsabili dei servizi - art. 151, comma 4, Tuel;
- verifica periodica dello stato di accertamento delle entrate di competenza e dello stato di impegno delle spese di competenza - art. 153, comma 4, Tuel;
- segnalazioni obbligatorie al legale rappresentante dell’ente, al segretario e all’organo di revisione in caso di situazioni di squilibrio finanziario - art. 153, comma 6, Tuel;
 

spetta all'organo di revisione tramite i pareri obbligatori su alcune delibere e le verifiche di cui all'art. 239 del Tuel;

 
controllo di gestione

spetta all'organo esecutivo ed ai responsabili dei servizi in relazione nella separazione tra funzioni politiche e competenze gestionali. Le modalità attuative sono di norma stabilite nel regolamento di contabilità di ciascun ente.

 
valutazione della dirigenza/responsabili dei servizi

spetta al nucleo di valutazione delle prestazioni del personale obbligatoriamente istituito presso ciascun ente (D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165).

 
valutazione ed il controllo strategico

  spetta all'organo consiliare e si effettua principalmente con la deliberazione consiliare di ricognizione sullo stato di attuazione dei programmi e salvaguardia degli equilibri di bilancio di cui all'art. 193 Tuel.

 

 

 

7.4. Il controllo politico-amministrativo del Consiglio      Torna all'indice

 

La funzione di controllo politico-amministrativo del consiglio dell'ente locale fa riferimento all'art. 42 del Tuel, D. Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (Attribuzioni dei consigli): "il consiglio è l'organo di indirizzo e di controllo politico-amministrativo".
 

Le fattispecie del controllo dell'organo consiliare sono varie e si esplicano principalmente attraverso l'approvazione degli strumenti di programmazione e di rendicontazione, come sopra evidenziati. Oltre a ciò, il controllo avviene anche attraverso i diritti consiglieri dell'ente di cui all'art. 43 del Tuel, D. Lgs. 18 agosto 2000, n. 267: diritto di iniziativa, diritto di chiedere la convocazione del consiglio e di presentare interrogazioni e mozioni, diritti di accesso.
 

Sotto i profili finanziario e contabile, particolarmente rilevanti per il controllo dell'organo consiliare sono le seguenti disposizioni del Tuel, D. Lgs. 18 agosto 2000, n. 267:

 

 

 

7.5. I controlli esterni      Torna all'indice

Nell'ambito dei controlli esterni, occorre preliminariamente rilevare che, a seguito della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, sono stati aboliti i controlli preventivi di legittimità degli atti amministrativi degli enti locali (effettuati dal Co.re.co. - Comitato regionale di controllo). Ciò ha segnato il tramonto del vecchio modello autoritativo-gerarchico nel quale gli enti locali, quali articolazioni dell'apparato burocratico dello Stato, erano soggetti alle forme di tutela esercitate dalle istituzioni sovraordinate.

  I controlli esterni si distinguono in:

controlli sugli atti;

controllo sugli organi.

 

 


7.6. Controllo sugli atti      Torna all'indice

In attesa di un auspicato riordino dei controlli sugli atti degli enti locali, sembra sopravvivere il controllo eventuale di legittimità che può essere esercitato dal difensore civico su richiesta di un numero qualificato di consiglieri, a norma dell'art. 127 del Tuel, D. Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 e sulle seguenti materie:

a) appalti e affidamento di servizi o forniture di importo superiore alla soglia di rilievo comunitario;
b) dotazioni organiche e relative variazioni;
c) assunzioni del personale.

Anche questa tipologia di controllo sembra in ogni caso superata alla luce dell'abolizione dei difensori civici comunali effettuata con D.L. 25 gennaio 2010, n. 2, convertito con modificazioni nella L. 26 marzo 2010, n. 42

 

 

7.7. Controlli sugli organi      Torna all'indice

In attesa, anche in questo caso, di un riordino dei controlli sugli enti locali, i controlli sugli organi che sembrano sopravvivere a seguito della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, fanno capo a fattispecie eccezionali, circoscritte a gravi disfunzionamenti degli organi di governo degli enti locali.

Tali fattispecie sono:

scioglimento dei consigli, art. 141 del Tuel, D. Lgs. 18 agosto 2000, n. 267:

"a) quando compiano atti contrari alla Costituzione o per gravi e persistenti violazioni di legge, nonché per gravi motivi di ordine pubblico;
b) quando non possa essere assicurato il normale funzionamento degli organi e dei servizi....;
c) quando non sia approvato nei termini il bilancio;
c-bis) nelle ipotesi in cui gli enti territoriali al di sopra dei mille abitanti siano sprovvisti dei relativi strumenti urbanistici generali .....";

rimozione e sospensione di amministratori locali, art. 142 del Tuel, D. Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, quando compiano atti contrari alla Costituzione o per gravi e persistenti violazioni di legge o per gravi motivi di ordine pubblico;

scioglimento dei consigli comunali e provinciali conseguente a fenomeni di infiltrazione e di condizionamento di tipo mafioso, artt. 143 e 144 del Tuel, D. Lgs. 18 agosto 2000, n. 267;

  Occorre segnalare che tra le gravi inadempienze che comportano la massima sanzione dello scioglimento dei consigli ed il loro rinnovo tramite elezioni, si annovera la mancata approvazione del bilancio preventivo nei termini di legge e la mancata adozione del provvedimento di verifica del permanere degli equilibri di bilancio.

 

 

7.8. Controlli della Corte dei Conti      Torna all'indice

Fra i controlli esterni rimasti a seguito della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, assume una forte rilevanza quello esercitato dalla Corte dei Conti.

Infatti, l'attività di controllo della Corte dei Conti trova fondamento, non negli abrogati art. 125 e 130 della Costituzione (dalla citata L. 18 ottobre 2001, n. 3), bensì nei principi di buon andamento (art. 97 Cost.), della responsabilità dei pubblici funzionari (art. 28 Cost.), dell'equilibrio di bilancio (art.81 Cost.) e del coordinamento dell'autonomia finanziaria degli enti locali con il resto della finanza pubblica (art. 119 Cost.).

L'art. 148 del Tuel, D. Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, "Controlli esterni sulla gestione" rinvia alla L. 14 gennaio 1994, n. 20 e successive modificazioni ed integrazioni.

L’art. 7, comma 7, della legge 5 giugno 2003, n. 131, precisa le funzioni di controllo: "ai fini del coordinamento della finanza pubblica, verifica il rispetto degli equilibri di bilancio da parte di Comuni, Province, Citta' metropolitane e Regioni, in relazione al patto di stabilita' interno ed ai vincoli derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea” ed inoltre, “le sezioni regionali di controllo della Corte dei conti verificano, nel rispetto della natura collaborativa del controllo sulla gestione, il perseguimento degli obiettivi posti dalle leggi statali o regionali di principio e di programma, secondo la rispettiva competenza, nonche' la sana gestione finanziaria degli enti locali ed il funzionamento dei controlli interni e riferiscono sugli esiti delle verifiche esclusivamente ai consigli degli enti controllati”.

Fanno quindi capo alla Corte dei conti i seguenti controlli:

1) verifica del rispetto degli equilibri di bilancio;
2) verifica del raggiungimento degli obiettivi del patto di stabilità interno;
3) verifica della sana gestione finanziaria degli enti locali;
4) verifica del funzionamento dei controlli interni.

Oltre a quanto sopraindicato fanno capo alla Corte dei Conti anche altri controlli, fra i quali:

invio del rendiconto da parte dei Comuni con popolazione superiore ad 8.000 abitanti e quelli i cui rendiconti si chiudono in disavanzo ovvero rechino la indicazione di debiti fuori bilancio, per il referto al Parlamento di cui all'articolo 13 del decreto-legge 22 dicembre 1981, n. 786, convertito, con modificazioni, dalla legge 26 febbraio 1982, n. 51, e successive modifiche ed integrazioni (art. 227, comma 3, T.U.);

trasmissione alla Corte dei Conti dei conti degli agenti contabili per la resa del conto giudiziale, art. 233, T.U.;

invio alla Corte dei Conti delle delibere di riconoscimento di debiti fuori bilancio, art. 23, comma 5, L. 27/12/02, n. 289;

invio alla Corte dei conti del referto annuale del Controllo di gestione, art. 1, comma 5, del D.L. 12 luglio 2004, n. 168, convertito nella legge 30 luglio 2004, n. 191.

  Il ruolo della Corte dei conti nell’attuale riordino di tutto il sistema di controlli degli enti locali non può definirsi solamente “esterno” almeno nell’accezione tradizionale del termine e ciò in funzione della grande novità introdotta dall’art. 7, comma 8 della citata legge 131/2003: la possibilità da parte degli enti locali di richiedere pareri alla Corte dei Conti in materia di contabilità pubblica, nell'ambito della  natura collaborativa del controllo sulla gestione assegnato alla Corte stessa.

 

 

Il "Manualetto" di contabilità degli enti locali è la versione semplificata del nuovo "Manuale di contabilità e dei principi contabili degli enti locali", gratuitamente disponibile su www.bellesiamauro.it

         

 

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