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Cap. 4 - La separazione tra funzioni
politiche e competenze gestionali attraverso il piano esecutivo di
gestione (P.E.G.) |
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Osservatorio per la finanza e la contabilità degli enti locali presso il
Ministero dell’Interno, Principi contabili degli enti locali:
Finalità e postulati dei principi contabili degli enti locali (framework - principio contabile n. 0), 18 ottobre 2006.
| Principio n.1 | Punto n.56 | Gli strumenti della programmazione annuale - Il piano esecutivo di gestione - Finalità e caratteristiche |
56. Il piano esecutivo di gestione rappresenta lo strumento attraverso il quale si guida la relazione tra organo esecutivo e responsabili dei servizi. Tale relazione è finalizzata alla definizione degli obiettivi di gestione alla valutazione e alla successiva assegnazione delle risorse necessarie al loro raggiungimento. |
| Principio n.1 | Punto n.57 | Gli strumenti della programmazione annuale - Il piano esecutivo di gestione - Finalità e caratteristiche |
57. Il piano esecutivo di gestione: - è redatto per competenza; - si fonda su previsioni di natura economico-patrimoniale; - ha natura previsionale e finanziaria; - ha contenuto programmatica e contabile; - può contenere dati di natura extracontabile; - ha carattere autorizzatorio, poiché definisce le linee guida espresse dagli amministratori rispetto all’attività di gestione dei responsabili dei servizi e costituisce un limite agli impegni di spesa assunti dagli stessi; - ha rilevanza organizzativa, in quanto chiarisce le responsabilità di indirizzo, gestione e controllo ad esso connesse. |
| Principio n.1 | Punto n.58 | Gli strumenti della programmazione annuale - Il piano esecutivo di gestione - Finalità e caratteristiche |
58. Il piano esecutivo: - favorisce la delimitazione degli ambiti decisionali e di intervento di amministratori e tecnici, cercando di armonizzare le indicazioni di indirizzo politico con le modalità di attuazione di detto indirizzo; - facilita la valutazione della fattibilità tecnica degli obiettivi definiti a livello politico; - guida la gestione, grazie alla definizione degli indirizzi da parte dell’organo esecutivo; - responsabilizza sull’utilizzo delle risorse e sul raggiungimento dei risultati; - costituisce un presupposto del controllo di gestione ed un elemento portante dei sistemi di valutazione; - autorizza alla gestione dal punto di vista contabile (lo stanziamento costituisce limite invalicabile all’impegno) e programmatico (il contenuto delle determinazioni dei responsabili dei servizi deve essere coerente con gli indirizzi programmatici del PEG); - delimita gli ambiti decisionali e di intervento tra responsabili di diversi centri di responsabilità; - chiarisce ed integra le responsabilità tra servizi di supporto (personale, servizi finanziari, manutenzioni ordinarie e straordinarie, provveditorato-economato, sistemi informativi, ecc.) e servizi la cui azione è rivolta agli utenti finali; - favorisce l’assegnazione degli obiettivi e delle relative dotazioni all’interno di un dato centro di responsabilità; - favorisce, di conseguenza, il controllo e la valutazione dei risultati del personale dipendente. |
| Principio n.1 | Punto n.59 |
Gli strumenti della programmazione annuale - Il piano esecutivo di gestione - Struttura e contenuto |
59. Il Peg assicura un collegamento con: - la struttura organizzativa dell’ente, tramite l’individuazione dei responsabili di centro; - gli obiettivi di gestione, attraverso la definizione degli stessi e degli indicatori per il monitoraggio del loro raggiungimento; - gli interventi e le risorse del bilancio, attraverso la definizione delle previsioni finanziarie articolate in capitoli; - le dotazioni di risorse umane e strumentali, mediante l’assegnazione del personale e delle risorse strumentali. |
| Principio n.1 | Punto n.60 |
Gli strumenti della programmazione annuale - Il piano esecutivo di gestione - Struttura e contenuto |
60. Il Peg, nell’ambito di una programmazione definita dagli organi di
governo ma rimessa per l’attuazione ai responsabili dei servizi,
manifesta il passaggio di consegne
tra gli stessi e contiene indicazioni circa gli
obiettivi gestionali assegnati congiuntamente alle
risorse necessarie alla loro realizzazione. Gli “obiettivi di gestione” costituiscono il risultato atteso di breve periodo verso il quale indirizzare le attività e coordinare le risorse nella gestione dei processi di erogazione di un determinato servizio. Le attività devono necessariamente essere poste in termini di obiettivo e contenere una precisa ed esplicita indicazione circa il risultato da raggiungere. Quest’ultimo può fare riferimento ai profili di risultato delineati nel punto 15 del presente Principio contabile. I risultati possono essere espressi, tra l’altro, in termini di: tempo, volume d’attività, costo, ecc. e/o in termini qualitativi. In ogni caso devono risultare comunque verificabili e trovare un riscontro oggettivo. È bene che gli indicatori siano previsti, anche se in via di massima, nei regolamenti di contabilità. Per le attività innovative, ancora da definire in tutti gli aspetti, oggetto di sperimentazioni ed aggiustamenti, l’obiettivo è desumibile direttamente come ricerca di ottimizzazione gestionale a cui far seguire il consolidamento dell’attività stessa negli atti successivi. Gli obiettivi gestionali presenti nel Peg hanno valenza annuale e, qualora si riferiscano ad azioni che si protraggano per periodi più lunghi devono essere riproposti nei vari anni e misurati correttamente nel loro stato di avanzamento. La giunta con l’approvazione del Peg e con l’assegnazione delle risorse necessarie alla realizzazione degli obiettivi approva le proposte avanzate dai dirigenti e dai responsabili dei servizi. Gli obiettivi gestionali, per essere definiti, necessitano di un idoneo strumento di misurazione individuabile negli indicatori. Essi consistono in parametri gestionali considerati e definiti a preventivo, ma che poi dovranno trovare confronto con i dati desunti, a consuntivo, dall’attività svolta. La loro individuazione è fondamentale per la concretezza del Peg, per la sua capacità di essere guida nei riguardi della struttura operativa, ma anche termine di raffronto a consuntivo, per favorire il buon andamento e assicurare nel contempo condizioni di trasparenza. La validità degli indicatori è da valutarsi rispetto al risultato raggiunto e può pertanto essere opportuna ed idonea una “griglia di indicatori” tra loro correlati. |
| Principio n.1 | Punto n.61 |
Gli strumenti della programmazione annuale - Il piano esecutivo di gestione - Struttura e contenuto |
61. Il PEG deve ricomprendere tutte le entrate e le
spese di bilancio, per attività ricorrenti,
progetti ed investimenti. In particolare, dal punto di vista contabile, il comma 2 dell’art. 169 del Tuel prevede il dettaglio: - delle risorse dell’entrata in capitoli, individuati suddividendo ulteriormente le diverse voci nell’ambito dello stesso oggetto; - degli interventi in capitoli, da effettuare tramite un’ulteriore suddivisione all’interno delle rispettive tipologie di fattori produttivi. Pertanto l’intervento relativo all’acquisizione dei servizi potrebbe operare una distinzione tra servizi a rete, consulenze, ecc.; - dei servizi in centri di costo. Un centro di costo può essere inteso come una costruzione contabile tramite la quale si mira a raccogliere, con riferimento ad aggregati di operazioni elementari o di complessi di operazioni svolte in unità organizzative individuate e/o individuabili, secondo il livello di aggregazione ritenuto utile per l’osservazione, la spesa dei fattori produttivi impiegati. |
| Principio n.1 | Punto n.62 |
Gli strumenti della programmazione annuale - Il piano esecutivo di gestione - Struttura e contenuto |
62. L’articolazione della
previsione nell’ambito delle risorse, dei servizi e degli interventi va
interpretata nel senso di soddisfare la necessità che consegue
dall’esigenza di dare effettivo contenuto operativo agli obiettivi
precisati. Pertanto non potranno esserci delle regole predefinite;
l’articolazione di cui si è detto deve infatti essere strumentale
all’esercizio della delega, permettendo il passaggio delle
responsabilità dall’organo di indirizzo a quello di gestione. In tale ambito, il PEG può riflettere anche la gestione dei residui attivi e passivi finalizzata, rispettivamente, alla realizzazione dei crediti ed alla definizione delle obbligazioni giuridicamente non ancora perfezionate di cui ai commi 3 e 5 dell’art. 183 del Tuel. La redazione del Peg costituisce un momento fondamentale al fine di una razionale gestione dell’ente pubblico. Il Peg una più puntuale definizione, nell’ambito degli obiettivi del bilancio, anche degli obiettivi della gestione. Copre, in altre parole, lo spazio operativo che si frappone fra la visione di sintesi, seppure riferita all’esercizio prossimo ed eventualmente a quelli successivi, e le operazioni della gestione che dovranno realizzarla, con quel dettaglio che sarà suggerito dai problemi, dalle sensibilità degli operatori, dalle dimensioni, dalle culture, dagli stili di controllo che caratterizzeranno i diversi enti. Il PEG contribuisce alla veridicità ed attendibilità della parte previsionale del sistema di bilancio, poiché ne chiarisce i contenuti programmatici e contabili. |
| Principio n.1 | Punto n.63 |
Gli strumenti della programmazione annuale - Il piano esecutivo di gestione - Struttura e contenuto |
63. La codifica dei
capitoli deve aiutare la lettura: così ogni capitolo deve immediatamente
essere collegabile all’intervento od alla risorsa che vuole dettagliare
ed ogni centro di costo deve a sua volta leggersi come parte di un
servizio. Circa il rispetto della struttura organizzativa, ivi comprese
le responsabilità trasversali,
va osservato che il Peg va costruito in maniera adeguata ad essa. In
modo particolare la norma consente di suddividere la responsabilità di
un servizio di tipo trasversale o di una sua parte fra gestore e
responsabile del procedimento. Per i centri interessati (centro
gestore e centro responsabile del procedimento),
devono chiaramente essere definiti i ruoli dei responsabili, attraverso
il PEG od attraverso un atto regolamentare. In particolare: - al responsabile che impegna la spesa è associata la responsabilità della gestione del procedimento amministrativo propedeutico all’assunzione dell’atto di impegno e degli atti successivi allo stesso; - al responsabile destinatario delle risorse contenute nel capitolo di spesa è associata la responsabilità della gestione del servizio secondo criteri di efficacia, efficienza ed economicità, indipendentemente dalla diretta assunzione dell’impegno di spesa. |
| Principio n.1 | Punto n.64 |
Gli strumenti della programmazione annuale - Il piano esecutivo di gestione - Approvazione |
64. Il direttore generale
ed il segretario comunale nelle ipotesi di cui all’articolo 108, comma
4, del testo unico degli enti locali, avvalendosi della collaborazione
dei dirigenti e dei responsabili dei servizi, propongono all’organo
esecutivo il PEG per la sua definizione ed approvazione. |
| Principio n.1 | Punto n.65 |
Gli strumenti della programmazione annuale - Il piano esecutivo di gestione - Obbligatorietà |
65. Il PEG è uno strumento riservato ed obbligatorio per le Province e
per i Comuni con popolazione superiore ai 15.000 abitanti. Laddove sia utilizzato da comuni di minore dimensione esso non si deve limitare, come accade, alla sola ripartizione degli interventi in capitoli, ma deve recare l’indicazione degli obiettivi gestionali e dei relativi parametri di misurazione, che sono caratteristiche fondamentali di questo strumento. Non è assolutamente corretto utilizzare il Peg, solo per conservare l’impianto contabile basato sui capitoli. |
| Principio n.1 | Punto n.66 |
Gli strumenti della programmazione annuale - Il piano esecutivo di gestione - Obbligatorietà |
66. Si raccomanda l’utilizzo
del piano esecutivo di gestione da parte dei comuni con popolazione dai
5.000 ai 15.000 abitanti, in quanto principale strumento di regolazione
della relazione politico-tecnica conseguente al principio di distinzione
delle funzioni. |
| Principio n.1 | Punto n.67 |
Gli strumenti della programmazione annuale - Il piano esecutivo di gestione - Obbligatorietà |
67. Per gli enti che non provvedono alla predisposizione del Peg il
piano degli obiettivi deve comunque essere coerente con la spesa
iscritta in bilancio e con i programmi ed i progetti della relazione
previsionale e programmatica. |
| Principio n.2 | Punto n.1 | Quadro giuridico di riferimento |
Il legislatore ha richiamato in più occasioni il principio della
differenziazione tra i compiti di direzione politica
e quelli di direzione amministrativa, con
l’affidamento ai dirigenti di autonomi poteri di direzione, di
vigilanza e di controllo, in particolare la gestione di risorse
finanziarie attraverso l’adozione di idonee tecniche di bilancio, la
gestione di risorse umane e strumentali (art. 2 legge 23-10-1992, n.
421 “delega al governo per la razionalizzazione e la revisione delle
discipline in materia di sanità, di pubblico impiego, di previdenza e di
finanza territoriale”). Nell’ambio della delega d cui alla legge 15/3/1997, n. 59, per il conferimento alle regioni e agli enti locali di funzioni e compiti amministrativi ai sensi degli articoli 5, 118 e 128 della costituzione si richiama il principio di autonomia organizzativa e regolamentare e di responsabilità degli enti locali nell’esercizio delle funzioni e dei compiti ad essi conferiti. Il D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165 riguardante – Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche – all’art. 4 recante “Indirizzo politico amministrativo - Funzioni e responsabilità” prevede che gli organi di governo esercitino le funzioni di indirizzo politico amministrativo, definendo gli obiettivi ed i programmi da attuare nell’ambito delle funzioni di programmazione e previsione (Principio contabile n. 1) e verificano la rispondenza dei risultati della gestione agli indirizzi impartiti. Inoltre, il capo III del D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, “Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali”, all’art. 107 - disciplina funzioni e responsabilità della dirigenza prevedendo che spetta ai dirigenti la direzione degli uffici e dei servizi secondo i criteri e le norme degli statuti e dei regolamenti, informati al principio per cui i poteri di indirizzo e di controllo politico-amministrativo spettano agli organi di governo mentre la gestione è affidata ai dirigenti. Essi sono direttamente responsabili, in via esclusiva, in relazione agli obiettivi dell’ente, della correttezza amministrativa, della efficienza e dei risultati della gestione. In questo quadro giuridico di riferimento è stato definito, in armonia con il documento sulle finalità ed i postulati dei principi contabili per gli enti locali, il presente principio contabile, finalizzato a interpretare le norme sulla gestione del bilancio. L’ente, nell’esercizio della propria autonomia regolamentare, ed in particolare con riferimento al regolamento di contabilità, di cui all’art.153 del TUEL si ispira ed uniforma ai contenuti del principio. |
| Principio n.2 | Punto n.7 | Fondamenti relativi ai responsabili degli uffici e servizi |
I dirigenti e i responsabili degli uffici e dei servizi, negli enti
privi di personale di qualifica dirigenziale, sono direttamente
responsabili, in via esclusiva, della correttezza amministrativa,
dell’efficienza, dei risultati della gestione e del raggiungimento degli
obiettivi formulati negli strumenti di programmazione di cui al sistema
di bilancio. |
