bilancio_caratteristiche

Mauro Bellesia

MANUALETTO DI CONTABILITA’ DEGLI ENTI LOCALI

per neofiti e per concorsi

su www.bellesiamauro.it

Cap. 3 - Le caratteristiche fondamentali del bilancio preventivo e della contabilità finanziaria

Osservatorio per la finanza e la contabilità degli enti locali presso il Ministero dell’Interno, Principi contabili degli enti locali:

Finalità e postulati dei principi contabili degli enti locali (framework - principio contabile n. 0), 18 ottobre 2006.
Principio contabile n. 1, Programmazione nel sistema del bilancio, 12 marzo 2008.
Principio contabile n. 2. Gestione nel sistema del bilancio, 18 novembre 2008.
Principio contabile n. 3, Il rendiconto degli enti locali, 18 novembre 2008.
Principio contabile n. 4, Il bilancio consolidato dell’ente locale licenziato dall’Osservatorio, aprile 2009.

Principio n.0	Punto n.28	Sezione II -Postulati del sistema di bilancio	I principi o postulati, di cui all’art.162, c.1, del TUEL, hanno valenza generale e riguardano quindi tutto il sistema di bilancio e non solo il bilancio di previsione. I postulati individuati dalla norma sono dunque i seguenti: - Unità; - Annualità; - Universalità; - Integrità; - Veridicità; - Pareggio finanziario; - Pubblicità.
Principio n.0	Punto n.29	Sezione II -Postulati del sistema di bilancio	Gli ulteriori postulati desumibili dall’ordinamento sono i seguenti: - Comprensibilità; - Significatività e rilevanza; - Attendibilità; - Verificabilità; - Coerenza; - Congruità; - Motivata flessibilità; - Neutralità; - Prudenza; - Comparabilità; - Competenza finanziaria; - Competenza economica.
Principio n.0	Punto n.30	Principio dell’unità	L’ente locale è una entità giuridica unitaria. Unitario, pertanto, deve essere il suo bilancio di previsione ed il rendiconto. I documenti contabili non possono essere articolati in maniera tale da destinare alcune fonti a determinati e specifici impieghi, salvo diversa disposizione normativa. Quindi il complesso delle entrate finanzia l’ente pubblico e serve a far fronte al complesso delle sue spese.
Principio n.0	Punto n.31	Principio dell’annualità	I documenti del sistema di bilancio, sia di previsione che di rendiconto, devono essere predisposti a cadenza annuale e si riferiscono ad un periodo di gestione che coincide con l’anno solare.
Principio n.0	Punto n.32	Principio dell’universalità	Il principio dell’universalità rafforza quello di unità. È necessario ricomprendere nel sistema di bilancio tutte le finalità e gli obiettivi di gestione, nonché i relativi valori finanziari, economici e patrimoniali riconducibili all’ente locale, al fine di presentare una rappresentazione veritiera e corretta dell’andamento dell’ente.
Principio n.0	Punto n.33	Principio dell’universalità	Sono incompatibili con il principio dell’universalità le gestioni fuori bilancio, consistenti in «gestioni» poste in essere dall’ente locale o da sue articolazioni organizzative – che non abbiano autonomia gestionale – che non transitano nel bilancio.
Principio n.0	Punto n.34	Principio dell’universalità	Le contabilità separate, ove ammesse dalla normativa, devono essere ricondotte al sistema di bilancio dell’ente entro i termini dell’esercizio.
Principio n.0	Punto n.35	Principio dell’integrità	Il presente principio rappresenta un rafforzamento in chiave formale di quanto dettato dal principio dell’universalità.
Principio n.0	Punto n.36	Principio dell’integrità	Si richiede che nel bilancio di previsione e nel conto del bilancio non vi siano compensazioni di partite. È quindi vietato iscrivere le entrate al netto delle spese sostenute per la riscossione e, parimenti, di registrare le spese ridotte delle correlate entrate.
Principio n.0	Punto n.37	Principio dell’integrità	Lo stesso principio si applica anche ai valori economici ed alle grandezze patrimoniali che si ritrovano nel conto economico e nel conto del patrimonio.
Principio n.0	Punto n.38	Principio della veridicità	Il legislatore, ricorrendo al termine «veridicità», fa esplicito riferimento al principio internazionale del true and fair view, ripreso nella tradizione normativa e contabile italiana con la prescrizione di rappresentare in modo veritiero e corretto la situazione patrimoniale e finanziaria dell’ente e il risultato economico dell'esercizio.
Principio n.0	Punto n.39	Principio della veridicità	Il principio della veridicità non si applica solo ai documenti di rendicontazione, ma anche a quelli di previsione nei quali è da intendersi come rigorosa valutazione dei flussi finanziari generati dalle operazioni che si svolgeranno nel futuro periodo di riferimento.
Principio n.0	Punto n.40	Principio della veridicità	Una corretta interpretazione del principio della veridicità richiede anche l’enunciazione degli altri postulati di bilancio, che il legislatore non esplicita, ma che verranno precisati nel seguito del documento in oggetto.
Principio n.0	Punto n.41	Principio del pareggio finanziario	Il bilancio di previsione deve essere deliberato in pareggio finanziario complessivo, attraverso una rigorosa valutazione di tutti i flussi di entrata e di spesa. Il rispetto del presente principio, che comporta anche la corretta applicazione degli altri equilibri finanziari, va assicurato, oltre che in sede di previsione, durante la gestione e si riflette sul suo risultato finale.
Principio n.0	Punto n.42	Principio del pareggio finanziario	Nel sistema di bilancio il pareggio finanziario deve essere rispettato considerando tutti i flussi finanziari generati dalla produzione, diretta o effettuata attraverso le altre forme di gestione dei servizi erogati e dalle altre attività svolte.
Principio n.0	Punto n.43	Principio della pubblicità	Il sistema di bilancio assolve una funzione informativa nei confronti degli utilizzatori dei documenti contabili. È compito dell’ente rendere effettiva tale funzione assicurando ai cittadini ed agli organismi di partecipazione la conoscenza dei contenuti significativi e caratteristici del bilancio e del rendiconto, comprensivi dei rispettivi allegati, anche integrando le pubblicazioni obbligatorie.
Principio n.0	Punto n.44	Principio della pubblicità	L’articolo 162, c. 7 del TUEL, impone agli enti locali di precisare nello statuto e nei regolamenti le modalità con le quali assicurare ai cittadini ed agli organismi di partecipazione la conoscenza dei contenuti significativi e caratteristici del bilancio annuale.
Principio n.0	Punto n.45	Principio della pubblicità	Il rispetto del principio della pubblicità presuppone un ruolo attivo dell’ente nella divulgazione delle risultanze dei documenti previsionali e consuntivi, che comporti la fruibilità delle informazioni. Il solo rispetto del diritto di accesso agli atti, esercitato su istanza del singolo cittadino, non soddisfa il principio della pubblicità.
Principio n.0	Punto n.46	Principio della comprensibilità	Il sistema di bilancio deve essere comprensibile e deve perciò presentare una chiara classificazione delle voci finanziarie, economiche e patrimoniali. L’articolazione del sistema di bilancio deve essere tale da facilitarne – tra l’altro – la comprensione e permetterne la lettura per programmi, servizi ed interventi.
Principio n.0	Punto n.47	Principio della comprensibilità	Il sistema di bilancio deve essere corredato da una informativa supplementare che faciliti la comprensione e l'intelligibilità dei documenti.
Principio n.0	Punto n.48	Principio della comprensibilità	Una qualità essenziale delle informazioni contenute nel sistema di bilancio è che esse siano prontamente comprensibili dagli utilizzatori. A tale scopo, si assume che gli utilizzatori abbiano una ragionevole conoscenza dell’attività dell’ente locale, degli aspetti contabili e la volontà di esaminare l’informazione con normale diligenza.
Principio n.0	Punto n.49	Principio della significatività e rilevanza	Per essere utile, un'informazione deve essere significativa per le esigenze informative connesse al processo decisionale degli utilizzatori. L’informazione è qualitativamente significativa quando è in grado di influenzare le decisioni degli utilizzatori aiutandoli a valutare gli eventi passati, presenti o futuri, oppure confermando o correggendo valutazioni da loro effettuate precedentemente.
Principio n.0	Punto n.50	Principio della significatività e rilevanza	Il procedimento di formazione del sistema di bilancio implica delle stime o previsioni. Pertanto, la correttezza dei dati di bilancio non si riferisce soltanto all'esattezza aritmetica, bensì alla ragionevolezza, ed all’applicazione oculata e corretta dei procedimenti di valutazione adottati nella stesura del bilancio di previsione e del rendiconto.
Principio n.0	Punto n.51	Principio della significatività e rilevanza	Errori, semplificazioni e arrotondamenti sono tecnicamente inevitabili e trovano il loro limite nel concetto di rilevanza; essi cioè non devono essere di portata tale da avere un effetto rilevante sui dati del sistema di bilancio e sul loro significato per i destinatari.
Principio n.0	Punto n.52	Principio della significatività e rilevanza	L’informazione è rilevante se la sua omissione o errata presentazione può influenzare le decisioni degli utilizzatori prese sulla base del sistema di bilancio. La rilevanza dipende dalla dimensione quantitativa della posta, valutata comparativamente con i valori complessivi del sistema di bilancio, e dall’errore giudicato nelle specifiche circostanze di omissione o errata presentazione.
Principio n.0	Punto n.53	Principio dell’attendibilità	Un’informazione contabile è attendibile se è scevra da errori e distorsioni rilevanti e se gli utilizzatori possono fare affidamento su di essa. A tal fine le previsioni di bilancio e, in generale, tutte le valutazioni, devono essere sostenute da accurate analisi degli andamenti storici o, in mancanza, da altri idonei ed obiettivi parametri di riferimento, nonché da fondate aspettative di acquisizione e di utilizzo delle risorse.
Principio n.0	Punto n.54	Principio dell’attendibilità	L’oggettività degli andamenti storici e dei suddetti parametri di riferimento, ad integrazione di quelli eventualmente previsti dalle norme, consente di effettuare razionali e significative comparazioni nel tempo e nello spazio e, a parità di altre condizioni, di avvicinarsi alla realtà con un maggior grado di approssimazione.
Principio n.0	Punto n.55	Principio dell’attendibilità	Il presente principio non è applicabile solo ai documenti di previsione, ma anche a quei documenti di rendicontazione per la redazione dei quali è necessario un processo valutativo. Tale principio si estende ai documenti descrittivi ed accompagnatori.
Principio n.0	Punto n.56	Principio della verificabilità	L'informazione patrimoniale, economica e finanziaria, e tutte le altre fornite dal sistema di bilancio, devono essere verificabili attraverso la ricostruzione del procedimento valutativo seguito. A tale scopo gli enti devono conservare la necessaria documentazione probatoria.
Principio n.0	Punto n.57	Principio della coerenza	Occorre assicurare un nesso logico e conseguente fra la pianificazione, la programmazione, la previsione, gli atti di gestione e la rendicontazione generale. La coerenza implica che gli stessi siano strumentali al perseguimento dei medesimi obiettivi.
Principio n.0	Punto n.58	Principio della coerenza	La coerenza interna implica: (a) in sede preventiva, che la relazione previsionale e programmatica sia conseguente alla pianificazione dell’ente; (b) in sede di gestione, che le decisioni e gli atti non siano in contrasto con gli indirizzi e gli obiettivi indicati nella relazione previsionale e programmatica e non pregiudichino gli equilibri finanziari ed economici; (c) in sede di rendiconto, che sia dimostrato e motivato lo scostamento fra risultati ottenuti e quelli attesi.
Principio n.0	Punto n.59	Principio della coerenza	Eventuali modifiche agli obiettivi, programmi e progetti, rispetto a quelli indicati nella relazione previsionale e programmatica, devono essere esplicitamente deliberate indicando i motivi che le rendono necessarie.
Principio n.0	Punto n.60	Principio della coerenza	La coerenza esterna comporta una connessione fra la programmazione dell’ente, quella regionale e gli obiettivi di finanza pubblica.
Principio n.0	Punto n.61	Principio della congruità	La congruità consiste nella verifica dell’adeguatezza dei mezzi rispetto ai fini stabiliti.
Principio n.0	Punto n.62	Principio congruità	La congruità delle entrate e delle spese deve essere valutata in relazione agli obiettivi programmati, agli andamenti storici ed al riflesso nel periodo degli impegni pluriennali.
Principio n.0	Punto n.63	Principio della motivata flessibilità	I documenti previsionali non debbono essere interpretati come immodificabili, perché questo comporterebbe una rigidità nella gestione che può rivelarsi controproducente.
Principio n.0	Punto n.64	Principio della motivata flessibilità	Per contro anche un eccessivo ricorso a strumenti di flessibilità va visto come fatto negativo, in quanto inficia l’attendibilità del processo di programmazione e rende non credibile il complesso del sistema di bilancio.
Principio n.0	Punto n.65	Principio della motivata flessibilità	E' necessario che nella relazione al rendiconto della gestione si dia adeguata informazione sul numero, sull’entità e sulle ragioni che hanno portato a delle variazioni di bilancio.
Principio n.0	Punto n.66	Principio della neutralità	La redazione dei documenti contabili deve fondarsi su principi contabili indipendenti ed imparziali verso tutti i destinatari, senza servire o favorire gli interessi o le esigenze di particolari gruppi. La neutralità o imparzialità deve essere presente in tutto il procedimento formativo del sistema di bilancio e soprattutto per quanto concerne gli elementi soggettivi.
Principio n.0	Punto n.67	Principio della neutralità	La presenza di elementi soggettivi di stima non è condizione per far venir meno l'imparzialità, la ragionevolezza e la verificabilità. Discernimento, oculatezza e giudizio sono alla base dei procedimenti di ragioneria a cui la preparazione del sistema di bilancio deve informarsi e richiedono due requisiti essenziali, la competenza e la correttezza tecnica. L'imparzialità contabile va intesa come l'applicazione competente e tecnicamente corretta del procedimento di formazione del sistema di bilancio, che richiede discernimento, oculatezza e giudizio per quanto concerne gli elementi soggettivi.
Principio n.0	Punto n.68	Principio della prudenza	Il principio della prudenza deve trovare applicazione in tutto il sistema di bilancio.
Principio n.0	Punto n.69	Principio della prudenza	Nel bilancio di previsione devono essere iscritte solo le entrate ragionevolmente accertabili nel periodo amministrativo considerato e le spese nel limite degli impegni sostenibili.
Principio n.0	Punto n.70	Principio della prudenza	Nel rendiconto il principio della prudenza si estrinseca essenzialmente nella regola secondo la quale le componenti positive non realizzate non devono essere contabilizzate. Le componenti negative devono essere contabilizzate anche se solo presunte.
Principio n.0	Punto n.71	Principio della prudenza	Il principio della prudenza così definito rappresenta uno degli elementi fondamentali del processo formativo del sistema di bilancio. I suoi eccessi devono però essere evitati perché sono pregiudizievoli al rispetto della rappresentazione veritiera e corretta dell’andamento dell’ente locale e rendono il sistema di bilancio inattendibile.
Principio n.0	Punto n.72	Principio della comparabilità	Gli utilizzatori devono essere in grado di comparare nel tempo le informazioni di bilancio al fine di identificare gli andamenti tendenziali. Gli utilizzatori, inoltre, devono poter comparare le informazioni di bilancio di diversi enti locali al fine di valutarne le situazioni patrimoniali, gli andamenti economici e finanziari, nonché le relative modificazioni. Perciò la valutazione e l’esposizione degli effetti finanziari di operazioni e altri eventi tra loro simili devono essere iscritte nel sistema di bilancio da parte di un ente in modo coerente, nel corso del tempo.
Principio n.0	Punto n.73	Principio della comparabilità	Un’importante implicazione della caratteristica qualitativa della comparabilità è che gli utilizzatori siano informati dei principi contabili impiegati nella preparazione dei documenti e dati che compongono il sistema di bilancio, di qualsiasi cambiamento nell’applicazione di tali principi e degli effetti di tali cambiamenti. Il costante rispetto dei principi contabili è condizione necessaria per la comparabilità spazio-temporale dei documenti del sistema di bilancio.
Principio n.0	Punto n.74	Principio della comparabilità	Nell'ambito dello stesso ente la comparabilità dei bilanci a date diverse è possibile se sussistono le seguenti condizioni: (a) la forma di presentazione è costante, cioè il modo di esposizione delle voci deve essere uguale o almeno comparabile; (b) i criteri di valutazione adottati sono mantenuti costanti. L'eventuale cambiamento deve essere giustificato da circostanza eccezionale per frequenza e natura. In ogni caso l'effetto del cambiamento dei criteri di valutazione sul risultato dell'esercizio e sul patrimonio netto deve essere adeguatamente illustrato e motivato; (c) i mutamenti strutturali (quali l’esternalizzazione di un servizio) e gli eventi di natura straordinaria devono essere chiaramente evidenziati.
Principio n.0	Punto n.75	Principio della comparabilità	Il requisito di comparabilità non deve essere un impedimento all’introduzione dei principi contabili applicativi più adeguati alla specifica operazione. Non è appropriato che un ente continui a contabilizzare nel medesimo modo un’operazione od un evento se il criterio adottato non è conforme al disposto normativo ed ai principi contabili.
Principio n.0	Punto n.76	Principio della competenza finanziaria	Il presente principio è applicato solo a quei documenti di natura finanziaria che compongono il sistema di bilancio.
Principio n.0	Punto n.77	Principio della competenza finanziaria	La competenza finanziaria è il criterio con il quale le entrate e le spese si imputano al periodo amministrativo in cui sorge il diritto di riscuotere (accertamento) e l’obbligo di pagare (impegno), salvo le eccezioni espressamente previste per legge.
Principio n.0	Punto n.78	Principio della competenza finanziaria	L’accertamento, a norma dell’art. 179 del TUEL, costituisce la prima fase di gestione dell’entrata, mediante la quale viene verificata la ragione del credito e la sussistenza di un idoneo titolo giuridico, individuato il debitore, quantificata la somma da incassare, nonché fissata la relativa scadenza.
Principio n.0	Punto n.79	Principio della competenza finanziaria	L’impegno costituisce la fase della spesa con la quale viene costituito il vincolo sugli stanziamenti di bilancio, nell’ambito della disponibilità esistente, in relazione ad una obbligazione giuridica e sia determinata la somma da pagare, il soggetto titolare del vincolo con l’ente e la ragione di tale vincolo, salvo le eccezioni espressamente previste per legge.
Principio n.0	Punto n.80	Principio della competenza economica	Il dettato normativo prevede la coesistenza di documenti contabili finanziari ed economici, in quanto una rappresentazione veritiera della gestione non può prescindere dall’esame di entrambi gli aspetti.
Principio n.0	Punto n.81	Principio della competenza economica	La “Preface to International Public Sector Accounting Standard” dichiara come suo scopo quello di delineare un sistema di bilancio per le aziende pubbliche fondato sulla logica della competenza economica. Il principio della competenza economica si muove in questa direzione.
Principio n.0	Punto n.82	Principio della competenza economica	Il presente principio è riferibile ai soli prospetti di natura economica e patrimoniale e, in particolare, al conto del patrimonio, al conto economico ed al prospetto di conciliazione.
Principio n.0	Punto n.83	Principio della competenza economica	L’aspetto economico della gestione è necessario in considerazione degli obiettivi che l’ordinamento assegna al sistema informativo obbligatorio. I documenti di programmazione e di previsione esprimono la dimensione finanziaria di fatti economici complessivamente valutati in via preventiva.
Principio n.0	Punto n.84	Principio della competenza economica	Per il principio della competenza economica l'effetto delle operazioni e degli altri eventi deve essere rilevato contabilmente ed attribuito all'esercizio al quale tali operazioni ed eventi si riferiscono e non a quello in cui si concretizzano i relativi movimenti finanziari.
Principio n.0	Punto n.85	Principio della competenza economica	La determinazione del risultato economico d'esercizio implica un procedimento di identificazione, di misurazione e di correlazione, da un lato di componenti economiche positive, dall’altro, di componenti economiche negative relative al medesimo esercizio.
Principio n.0	Punto n.86	Principio della competenza economica	L’analisi economica dei fatti amministrativi di un ente locale richiede una distinzione tra fatti gestionali direttamente collegati ad un processo di scambio sul mercato, che danno luogo a costi o ricavi, e fatti gestionali non caratterizzati da questo processo in quanto finalizzati ad una o più attività erogative (tributi, contribuzioni e trasferimenti di risorse, prestazioni ed erogazioni di servizi), che danno luogo a proventi od oneri.
Principio n.0	Punto n.87	Principio della competenza economica	I ricavi, come regola generale, devono essere imputati all’esercizio nel quale si verificano le seguenti due condizioni: (a) il processo produttivo dei beni o dei servizi è stato completato; (b) l’erogazione è già avvenuta, si è cioè verificato il passaggio sostanziale e non formale del titolo di proprietà o i servizi sono stati resi. I proventi tributari ed i trasferimenti correnti si imputano all’esercizio nel quale si è verificata la manifestazione finanziaria. Fanno eccezione i trasferimenti a destinazione vincolata, siano questi correnti o in conto capitale, che vengono imputati in ragione del costo o dell’onere di competenza economica alla copertura del quale sono destinati.
Principio n.0	Punto n.88	Principio della competenza economica	I componenti economici negativi devono essere correlati con i ricavi dell'esercizio o con lo svolgimento delle attività istituzionali. Detta correlazione costituisce un corollario fondamentale del principio di competenza ed intende esprimere la necessità di contrapporre ai componenti economici positivi dell'esercizio i relativi componenti economici negativi ed oneri, siano essi certi che presunti. Tale correlazione si realizza: (a) per associazione di causa ad effetto tra costi ed erogazione o cessione del prodotto o servizio realizzato. L'associazione può essere effettuata analiticamente e direttamente o sulla base di assunzioni del flusso dei costi; (b) per ripartizione dell'utilità o funzionalità pluriennale su base razionale e sistematica, in mancanza di una più diretta associazione. Tipico esempio è rappresentato dall'ammortamento; (c) per imputazione diretta di costi al conto economico dell'esercizio o perché associati a funzioni istituzionali, o perché associati al tempo, o perché sia venuta meno l'utilità o la funzionalità del costo. In particolare quando: 1. i costi sostenuti in un esercizio esauriscono la loro utilità già nell'esercizio stesso, o non sia identificabile o valutabile l'utilità futura; 2. viene meno o non sia più identificabile o valutabile l'utilità futura o la funzionalità di costi che erano stati sospesi in esercizi precedenti; 3. l'associazione di causa ad effetto o la ripartizione dell'utilità su base razionale e sistematica non siano di sostanziale utilità.
Principio n.0	Punto n.89	Principio della competenza economica	Al principio della competenza economica è strettamente connesso il processo di valutazione.
Principio n.0	Punto n.90	Principio della competenza economica	Le valutazioni economiche riferite a costi e risultati costituiscono la base del sistema di bilancio. Le ragioni che inducono alla scelta del costo possono cosí riassumersi: (a) il costo non rappresenta soltanto la spesa sostenuta per l'acquisizione dei beni, ma rappresenta anche il valore delle loro qualità funzionali ed è espressione del loro valore di funzionamento; (b) il criterio del costo lascia minor discrezionalità agli apprezzamenti soggettivi; (c) il criterio del costo è di facile applicabilità ed attuazione.
Principio n.0	Punto n.91	Principio della competenza economica	Il costo è un criterio di valutazione e non un valore inderogabile del sistema di bilancio. Il costo è un metodo informativo del valore. Il procedimento di valutazione parte dal costo originario che misura la funzionalità originaria dei beni, ma la deve continuamente riesaminare per determinarne la misura residua.

Principio n.1	Punto n.20	Gli strumenti della programmazione triennale	20. Gli strumenti della programmazione triennale sono costituiti: - dalla relazione previsionale e programmatica; - dal bilancio pluriennale di previsione; - dalla programmazione triennale dei lavori pubblici; - dalla programmazione triennale del fabbisogno di personale.
Principio n.1	Punto n.21	Gli strumenti della programmazione triennale - La relazione previsionale e programmatica - Finalità e contenuti	21. La relazione previsionale e programmatica ha carattere generale, contenuto programmatico e costituisce lo strumento a supporto del processo di previsione triennale definito sulla base degli indirizzi di mandato.
Principio n.1	Punto n.22	Gli strumenti della programmazione triennale - La relazione previsionale e programmatica - Finalità e contenuti	22. La relazione previsionale e programmatica riveste un carattere prioritario nel processo di programmazione triennale ed annuale. Infatti, l’approccio con il quale vengono affrontati i procedimenti di formazione dei documenti contabili dell’ente deve necessariamente partire dalla relazione previsionale e programmatica e fare riferimento alla programmazione di mandato.
Principio n.1	Punto n.23	Gli strumenti della programmazione triennale - La relazione previsionale e programmatica - Finalità e contenuti	23. La relazione previsionale e programmatica: - è redatta per competenza; - si fonda su valutazioni di natura economico-patrimoniale; - ha natura previsionale e finanziaria; - ha contenuto programmatico e contabile; - copre un arco temporale pari a quello del bilancio della Regione di appartenenza.
Principio n.1	Punto n.24	Gli strumenti della programmazione triennale - La relazione previsionale e programmatica - Finalità e contenuti	24. La relazione previsionale e programmatica ha le seguenti finalità: - definire le finalità triennali dei programmi e degli eventuali progetti, i preventivi di spesa e le relative modalità di finanziamento; - supportare la redazione degli altri documenti di programmazione; - orientare e vincolare le successive deliberazioni del Consiglio e della Giunta (art. 170, c. 9 del TUEL); - costituire il presupposto dell’attività di controllo strategico, con particolare riferimento allo stato di attuazione dei programmi, alla relazione al rendiconto di gestione e al bilancio sociale.
Principio n.1	Punto n.25	Gli strumenti della programmazione triennale - La relazione previsionale e programmatica - Struttura e contenuto	25. L’art. 170 del Tuel offre una elencazione puntuale dei contenuti della relazione stessa, ponendo in evidenza il carattere generale della relazione, con ciò significando che essa racchiude l’intero panorama programmatorio, sia in termini di tempo – il periodo compreso nel bilancio pluriennale – sia in termini di contenuti, comprendente cioè gli aspetti finanziari ed economici, ma anche gli aspetti fisici, strutturali e politici della manovra di bilancio. Il contenuto minimo della relazione previsionale e programmatica è costituito: a) dall’illustrazione delle caratteristiche relative alla popolazione, al territorio, all'economia insediata ed ai servizi dell'ente; b) dall’indicazione degli obiettivi degli organismi gestionali e dalla dimostrazione della coerenza delle previsioni annuali e pluriennali con gli strumenti urbanistici vigenti; c) per la parte entrata, da una valutazione generale sui mezzi finanziari, individuando le fonti di finanziamento ed evidenziando l'andamento storico degli stessi ed i relativi vincoli; d) per la parte spesa da una redazione per programmi e per eventuali progetti, con indicazione delle finalità che si intendono conseguire, della motivazione delle scelte di indirizzo effettuate e delle risorse umane e strumentali ad esse destinate. Le finalità individuate all’interno dei programmi e degli eventuali progetti: - rappresentano la declinazione triennale di quelle contenute nelle linee programmatiche di mandato e nel piano generale di sviluppo, risultano attuative della visione e della missione dell’ente e devono essere definite nel rispetto dei valori di riferimento; - costituiscono indirizzo vincolante per i successivi atti di programmazione, in applicazione del principio della coerenza tra i documenti del sistema di bilancio.
Principio n.1	Punto n.26	Gli strumenti della programmazione triennale - La relazione previsionale e programmatica - Struttura e contenuto	26. Nella predisposizione della relazione previsionale e programmatica si devono rispettare tutti i postulati di bilancio, particolarmente quelli della competenza economica e della competenza finanziaria, il che comporta prima una valutazione delle attività fondata sulla considerazione dei costi e dei proventi, poi una loro ridefinizione in impegni ed accertamenti in funzione della eventuale discrasia tra il momento della competenza economica e quella della competenza finanziaria. Dal mancato rispetto dei postulati consegue una relazione previsionale e programmatica non corretta, che non è in grado di fornire una univoca informazione ai diversi utilizzatori sulle finalità del sistema di bilancio. La relazione previsionale e programmatica fa riferimento al bilancio annuale ed a quello pluriennale. Relativamente a quest’ultimo deve chiarire, nella logica dello scorrimento temporale, le ragioni per le quali i valori del secondo e del terzo esercizio vengano modificati rispetto a quanto era stato previsto nell’anno precedente.
Principio n.1	Punto n.27	Gli strumenti della programmazione triennale - La relazione previsionale e programmatica - Fasi della relazione	27. Il percorso di redazione della relazione è articolato in sei fasi: - la ricognizione delle caratteristiche generali dello scenario di riferimento (Sezione 1); - la valutazione delle risorse complessive (Sezione 2); - l’analisi dei bisogni per ciascun programma (Sezione 3); - la formulazione di un quadro di proposte sulle finalità dei programmi e degli eventuali progetti (Sezione 3); - la selezione delle finalità in base alle risorse disponibili (Sezione 3); - la redazione dei programmi e degli eventuali progetti (Sezione 3).
Principio n.1	Punto n.28	Gli strumenti della programmazione triennale - La relazione previsionale e programmatica - Fasi della relazione	28. La relazione previsionale e programmatica “illustra anzitutto le caratteristiche generali della popolazione, del territorio, dell'economia insediata e dei servizi dell'ente, precisandone risorse umane, strumentali e tecnologiche”. Si rende necessario un susseguirsi di azioni volte dunque ad una sorta di censimento, o di monitoraggio, degli oggetti puntualmente elencati, che hanno valore di oggetti di informativa minima necessaria. La relazione deve quindi proporre un quadro dettagliato di quello che deve poi essere il punto di partenza della attività di programmazione. In quel contesto, e su quell’ordito, deve quindi costruirsi il piano di sviluppo dell’ente, compreso nel periodo interessato dalla relazione. Si devono perciò acquisire dati sulla popolazione, a partire dalle risultanze dell’ultimo censimento, fino alla consistenza risultante alla fine del penultimo anno precedente, definendo ed aggiornando appositi trend per fasce di età. Questa raffigurazione nel tempo dell’evoluzione della popolazione considerata – nonché ogni altra informazione, quale i tassi di natalità e di mortalità – è utile per guidare e sostenere la programmazione. Ad esempio, l’importanza del tasso di natalità e l’entità di popolazione in età prescolare per orientare gli investimenti in materia di edilizia scolastica, oppure l’incidenza della popolazione in età più avanzata al fine di programmare interventi di assistenza agli anziani. La ricognizione si orienta quindi al territorio, osservandone le caratteristiche fisiche, altimetriche, morfologiche; acquisendo anche informazioni sull'igiene ambientale, sugli strumenti urbanistici e programmatori vigenti, proprio in funzione del disposto del comma 7 dell’art. 170 del Tuel il quale impone la fornitura di “adeguati elementi che dimostrino la coerenza delle previsioni annuali e pluriennali con gli strumenti urbanistici”. Viene poi lasciato uno spazio all'economia insediata, per evidenziare le varie componenti del tessuto produttivo, e per una corretta individuazione dei bisogni sociali e degli opportuni interventi nel campo del lavoro, della distribuzione, del terziario. Per ultimo la ricognizione si rivolge ai servizi dell'ente, evidenziandone dapprima le risorse umane e poi le risorse strutturali, strumentali e tecnologiche.
Principio n.1	Punto n.29	Gli strumenti della programmazione triennale - La relazione previsionale e programmatica - Fasi della relazione	29. La relazione “comprende, per la parte entrata, una valutazione generale sui mezzi finanziari, individuando le fonti di finanziamento ed evidenziando l’andamento storico degli stessi ed i relativi vincoli”. I mezzi finanziari necessari per la realizzazione dei programmi e dei progetti della spesa devono essere “valutati”, e cioè: - individuati quanto a tipologia; - quantificati in relazione al singolo cespite; - descritti in rapporto alle rispettive caratteristiche; - misurati in termini di gettito finanziario. Contestualmente devono essere individuate le forme di finanziamento, avuto riguardo alla natura dei cespiti, se ricorrenti e ripetitivi - quindi correnti - oppure se straordinari - e quindi riferiti ai movimenti di capitale ed ai movimenti di fondi. Particolare attenzione va posta alle nuove forme di indebitamento, che vanno attentamente valutate nella loro portata e nei riflessi che provocano nella gestione dell’anno in corso ed in quelle degli anni successivi. Per ultimo, la valutazione delle risorse deve offrire, a conforto della veridicità della previsione, un trend storico che evidenzi gli scostamenti rispetto agli «accertamenti», tenuto conto dell’effettivo andamento degli esercizi precedenti. La relazione deve essere coerente con il piano di sviluppo dell’ente e con gli strumenti urbanistici e relativi piani di attuazione. Nel rispetto del principio di veridicità ed attendibilità e del postulato della informazione attendibile non devono esserne acquisiti aspetti e risvolti meramente dichiarativi o irrealizzabili. La richiesta di una «valutazione» impone la puntuale individuazione dei mezzi finanziari e la loro attendibilità, alla luce del rispetto del principio della attendibilità e congruità, per tutto il periodo preso a riferimento dalla relazione, e quindi quello pluriennale. Nella predisposizione della relazione, pertanto, è necessario effettuare una analisi preventiva per verificare il finanziamento delle spese del primo periodo, valutare gli effetti che le stesse possono produrre nei periodi successivi, ed adeguare in conseguenza la previsione dell’entità dei mezzi finanziari da reperire per i periodi corrispondenti. Ciò comporta una selezione dei mezzi finanziari da attivare, privilegiando quelli che offrano maggiori affidabilità ed elasticità. Portare le fonti di finanziamento ai regimi massimi, come un ricorso al credito al limite della delegabilità delle entrate correnti, rappresenta una pericolosa forma di irrigidimento, specie in funzione degli esercizi successivi, e crea i presupposti per ridurre il livello di veridicità.
Principio n.1	Punto n.30	Gli strumenti della programmazione triennale - La relazione previsionale e programmatica - Fasi della relazione	30. Dall’analisi del contesto generale e delle risorse a disposizione occorre poi passare alla rilevazione dei bisogni emergenti e della relativa domanda, a livello di ciascun programma. In tale fase dovrebbero essere anche esplicitate le priorità di ordine politico in relazione ai bisogni emersi e coerentemente con i valori di riferimento. I risultati di questa analisi confluiscono nella Sezione 3 della modello ex DPR 326/98 all’interno della “motivazione delle scelte” (quadro 3.4.2).
Principio n.1	Punto n.31	Gli strumenti della programmazione triennale - La relazione previsionale e programmatica - Fasi della relazione	31. Completata l’azione di ricognizione sul contesto generale, sulle risorse disponibili e sul quadro dei bisogni dei singoli programmi, spetta all'ente formulare le proposte relative alle finalità da perseguire, così come richiesto dal modello ex DPR 326/98 all’interno del quadro 3.4.3. Le proposte relative alle finalità devono assumere a proprio orientamento ed indirizzo: - il programma amministrativo del Sindaco o del Presidente; - le linee programmatiche comunicate all’organo consiliare; - il piano generale di sviluppo dell’ente; - i risultati delle ricognizioni effettuate; - le direttive generali della Giunta; - le indicazioni proprie dei servizi.
Principio n.1	Punto n.32	Gli strumenti della programmazione triennale - La relazione previsionale e programmatica - Fasi della relazione	32. Partendo dai dati e dalle informazioni rilevati con la fase della ricognizione, analizzati i bisogni, il quadro generale delle risorse disponibili e le finalità di ciascun programma, verificato che le risorse non sono quasi mai sufficienti a perseguirle tutte, si impone dunque la scelta tra più opzioni. Pur nel rispetto degli indirizzi formulati dagli amministratori, occorre considerare i dati finanziari. In tale ottica è prioritario il finanziamento delle spese correnti consolidate, riferite cioè ai servizi essenziali e strutturali, al mantenimento del patrimonio e dei servizi ritenuti necessari. La parte rimanente può quindi essere destinata alla spesa di sviluppo, intesa quale quota di risorse aggiuntive che si intende destinare al potenziamento quali-quantitativo di una certa attività, o alla creazione di un nuovo servizio, indipendentemente dalla natura della spesa. Infine la previsione di spese di investimento, per il cui finanziamento è auspicabile un ampio ricorso a risorse di parte corrente. Nella previsione delle spese di investimento occorre riflettere sulla loro sostenibilità negli esercizi futuri. È errato dare alle stesse una accezione sempre ed esclusivamente positiva. Esse, infatti, hanno l’effetto di aumentare il livello delle spese incomprimibili e quindi condizionano i bilanci di previsione dei periodi amministrativi che seguono.
Principio n.1	Punto n.33	Gli strumenti della programmazione triennale - La relazione previsionale e programmatica - Fasi della relazione	33. La fase riguarda il processo di formazione dell’indirizzo che deve portare, partendo da finalità generali, alla definizione di programmi e progetti per l’azione amministrativa, per la gestione e per l’organizzazione. È necessario anzitutto chiarire l’ampiezza del concetto di programma e cioè se questo rientri all’interno di ciascuna singola funzione o se si presenta di natura trasversale tra le funzioni. La prima soluzione è la più semplice anche per la formulazione di schemi omogenei, in quanto il programma diviene una specificazione della funzione. La seconda ha il vantaggio di assecondare meglio la volontà degli enti e la libera espressione di una parte del complessivo piano di attività dell’ente, assolutamente non comprimibile entro spazi predefiniti. In ogni caso il programma è il cardine della programmazione e, di conseguenza, il contenuto dei programmi deve esprimere il momento chiave della predisposizione del bilancio. Il contenuto del programma è l’elemento fondamentale della struttura del sistema di bilancio ed il perno intorno a cui definire i rapporti tra organi politici (Consiglio, Giunta, Sindaco, Presidente), e tra questi e la struttura dell’ente, nonché per la corretta informazione sui contenuti effettivi delle scelte dell’amministrazione agli utilizzatori del sistema di bilancio. Nella costruzione, formulazione e approvazione dei programmi si svolge l’attività di definizione delle scelte “politiche” che è propria del massimo organo elettivo preposto all’indirizzo e al controllo. Si devono esprimere con chiarezza le decisioni politiche che caratterizzano l’ente e l’impatto economico, finanziario e sociale che avranno. È necessario, perciò, il riferimento al piano generale di sviluppo dell’ente. L’art. 165 del Tuel parla di programmi anche nell’ultimo periodo del comma 5 laddove si afferma che “la parte spesa è leggibile anche per programmi dei quali è fatta analitica illustrazione in apposito quadro di sintesi del bilancio e nella relazione previsionale e programmatica”. Pertanto i programmi sono contenuti: - in apposito quadro di sintesi del bilancio; - nella relazione previsionale e programmatica. Dei programmi occorre fare analitica illustrazione perché da qui inizia il processo di definizione degli indirizzi e delle scelte che deve portare all’affidamento di obiettivi e risorse ai responsabili dei servizi e quindi della gestione e dei risultati. È quindi il necessario punto di collegamento tra indirizzo politico-amministrativo, bilancio e piano esecutivo di gestione a disposizione dei responsabili dei servizi. Già in questa fase è possibile introdurre progetti di contenuto applicativo dei singoli programmi e che dettaglino le concrete attività da porre in essere. La corretta definizione dei programmi e degli eventuali progetti è un momento essenziale per la “distinzione” tra indirizzo politico e gestione. In un quadro in cui la politica stabilisce le finalità, le scelte e le mediazioni di fondo, gli indirizzi operativi, la distribuzione delle macrorisorse, lasciando, entro questi confini, autonomia alle amministrazioni per quanto riguarda le scelte di carattere gestionale. Spetta poi agli organi politici il controllo sui risultati della gestione affidata ai responsabili dei servizi.
Principio n.1	Punto n.34	Gli strumenti della programmazione triennale - La relazione previsionale e programmatica - Modulistica	34. Il D.P.R. 3 agosto 1998, n. 326, ha approvato i modelli e schemi contabili relativi alla relazione previsionale e programmatica. Il modello è suddiviso in sei sezioni così rubricate: - caratteristiche generali della popolazione, del territorio, dell’economia insediata e dei servizi dell’ente; - analisi delle risorse; - programmi e progetti; - stato di attuazione dei programmi deliberati negli anni precedenti e considerazioni sullo stato di attuazione; - rilevazione per il consolidamento dei conti pubblici; - considerazioni finali sulla coerenza dei programmi rispetto ai piani regionali di sviluppo, ai piani regionali di settore, agli atti programmatici della regione. Il modello contiene indicazioni del contenuto minimo, vale a dire che lo stesso può essere liberamente integrato di altre indicazioni, di altri prospetti, di altri elementi e di altre informazioni che siano ritenuti utili ai fini della illustrazione del bilancio annuale e del bilancio pluriennale, nonché dei programmi e dei progetti negli stessi contenuti. Questo principio ritiene dovere dell’ente locale integrare l’informativa minima richiesta ove questo sia utile per dare una rappresentazione veritiera e corretta dei futuri andamenti dell’ente e del processo di formulazione dei programmi, in coerenza con il dettato del documento “Finalità e postulati dei principi contabili degli enti locali”. Per consentire la corrispondenza generale delle previsioni col bilancio pluriennale, è necessario aggiungere un prospetto nel quale si possano inserire anche gli oneri della restituzione dei prestiti. La forma grafica è obbligatoria per le sezioni da 2 a 6, restando facoltativa per la sezione 1 riservata alle caratteristiche generali.
Principio n.1	Punto n.35	Gli strumenti della programmazione triennale - Il bilancio pluriennale di previsione - Finalità e caratteristiche	35. Il bilancio pluriennale è il documento contabile nel quale vengono indicate le previsioni di natura finanziaria riferite all’arco temporale considerato nella relazione previsionale e programmatica. Esso rappresenta la proiezione pluriennale: - delle spese correnti, di investimento e di indebitamento, finalizzate alla realizzazione dei programmi e degli eventuali progetti illustrati nella relazione previsionale e programmatica; - delle risorse in entrata atte a garantire la copertura delle spese previste nel triennio.
Principio n.1	Punto n.36	Gli strumenti della programmazione triennale - Il bilancio pluriennale di previsione - Finalità e caratteristiche	36. Il bilancio pluriennale: - è redatto per competenza; - si fonda su valutazioni di natura economico-patrimoniale; - ha natura previsionale e finanziaria; - ha carattere autorizzatorio; - copre un arco temporale comunque non inferiore a tre anni; - esprime i dati finanziari di spesa aggregati per destinazione (programmi/servizi) e natura (titoli e interventi); - esprime i dati finanziari di entrata aggregati per fonte di provenienza (titoli), tipologia (categorie) e oggetto (risorse); - è articolato in programmi corrispondenti a quelli definiti dalla relazione previsionale e programmatica.
Principio n.1	Punto n.37	Gli strumenti della programmazione triennale - Il bilancio pluriennale di previsione - Finalità e caratteristiche	37. Nel contesto della programmazione delle attività degli enti locali, il bilancio pluriennale si inserisce quale strumento essenziale di analisi finanziaria. Riveste una importanza fondamentale assieme alla relazione previsionale e programmatica, poiché attraverso questi due documenti si concretizza la capacità di programmazione di medio termine degli organi di governo degli enti locali. Mentre la relazione previsionale e programmatica ha lo scopo di individuare un piano generale degli interventi dell’ente locale, illustrando i programmi, i progetti e le relative risorse da utilizzare, il bilancio pluriennale ha quale principale funzione la verifica complessiva dell’entità e della tipologia dei mezzi finanziari idonei a garantire il mantenimento degli equilibri economico-finanziari nel tempo e, in particolare, la copertura delle spese di funzionamento e di investimento. Tale verifica prende in considerazione un periodo di più anni in relazione a vari elementi, fra i quali si distinguono le opere pubbliche e gli altri investimenti che usualmente comportano spese in conto capitale e oneri indotti in grado di produrre effetti finanziari anche a lunga distanza di tempo dal momento delle decisione e di avvio dell’intervento. Vi sono inoltre alcune fonti di finanziamento, come i mutui passivi, che per loro natura incidono sugli equilibri dei bilanci futuri, in termini di spese per interessi passivi e rimborsi di capitale. I riflessi finanziari delle decisioni già prese e delle altre da effettuare, come descritte nella relazione previsionale e programmatica, debbono essere attentamente vagliati per la corretta elaborazione del bilancio pluriennale; ciò per rispettare i principi della veridicità e della coerenza delle previsioni di bilancio. L’attendibilità e la veridicità del bilancio pluriennale discendono quindi dall’esistenza di una valida ed efficace programmazione, che si traduce nell’individuazione di “programmi” da specificare nella relazione previsionale e programmatica. Il bilancio pluriennale è bilancio di competenza finanziaria e prende in considerazione le entrate e le uscite per le quali si prevede sorga il diritto all’accertamento e l’obbligo all’impegno, senza tenere conto dei rispettivi momenti successivi dell’incasso e del pagamento.
Principio n.1	Punto n.38	Gli strumenti della programmazione triennale - Il bilancio pluriennale di previsione - Struttura e contenuto	38. Il bilancio pluriennale per la parte entrata comprende il quadro dei mezzi finanziari che, per ciascuno degli anni considerati, si prevede di destinare: - alla copertura di spese correnti; - al finanziamento di spese d’investimento, con indicazione della capacità di ricorso alle fonti di finanziamento. Si rilevano per ciascun programma, titolo, servizio e intervento, l’ammontare delle spese correnti di gestione, suddivise tra spese consolidate (CO) e di sviluppo (SV), anche derivanti dall’attuazione delle politiche d’investimento, nonché le spese d’investimento previste (IN); tutto ciò distintamente per ognuno degli anni considerati dal bilancio pluriennale. Ogni programma o servizio rileva gli interventi suddivisi per titoli, con il totale per titoli ed il totale finale per l’intero programma o servizio.
Principio n.1	Punto n.39	Gli strumenti della programmazione triennale - Il bilancio pluriennale di previsione - Carattere autorizzatorio	39. «Gli stanziamenti previsti nel bilancio pluriennale, che per il primo anno coincidono con quelli del bilancio annuale di competenza, hanno carattere autorizzatorio, costituendo limite agli impegni di spesa, e sono aggiornati annualmente in sede di approvazione del bilancio di previsione», come espressamente indicato all’art. 171 del Tuel. La determinazione delle entrate deve misurare quanto si ritiene di poter ragionevolmente accertare in ogni esercizio contemplato dal bilancio pluriennale, nel rispetto dei postulati della attendibilità e della congruità. Gli stanziamenti di entrata rappresentano, pertanto, indirizzo e programma che l’organo consiliare assegna all’organo esecutivo per il reperimento delle risorse finanziarie necessarie al finanziamento delle spese di funzionamento e di investimento. Come diretta conseguenza del carattere autorizzatorio del bilancio pluriennale si pone, fra l’altro, la necessità di assumere impegni sul bilancio pluriennale qualora dalle scelte amministrative derivino spese a carico degli anni futuri e non si rientri nella fattispecie degli impegni automatici, nel qual caso non c’è bisogno di uno specifico atto di impegno di spesa. Si evidenzia, in questo caso, la responsabilità diretta del responsabile del servizio nell’indicare nella determinazione di impegno di spesa tutti gli elementi necessari ad una corretta quantificazione delle spese, non solo nell’esercizio considerato ma anche in quelli successivi e la responsabilità di verifica e di controllo della copertura finanziaria da parte del responsabile del servizio finanziario. Il responsabile del servizio, ai sensi dell’art. 200 del Tuel, deve indicare se il bilancio pluriennale dà copertura finanziaria ai maggiori oneri determinati dall’intervento o se è necessario procedere ad una variazione di bilancio pluriennale. È necessario assicurare la coerenza e la conciliazione finanziaria fra previsioni pluriennali e programma triennale dei lavori pubblici e programmazione triennale del fabbisogno del personale.
Principio n.1	Punto n.40	Gli strumenti della programmazione triennale - Il bilancio pluriennale di previsione - Durata	40. La durata del periodo contemplato dal bilancio pluriennale è pari a quello della regione di appartenenza e comunque non inferiore a tre anni. La durata del periodo analizzato dal bilancio pluriennale coincide, inoltre, con quella della relazione previsionale e programmatica. Il primo esercizio indicato nel bilancio pluriennale coincide con il periodo preso in considerazione dal bilancio annuale. L’ordinamento prevede l’impiego del metodo scorrevole nella redazione del bilancio pluriennale. Pertanto, ogni anno rileva un periodo di tempo traslato in avanti di un esercizio finanziario e deve pertanto essere aggiornato in sede di approvazione del bilancio di previsione, visto che il primo esercizio del bilancio pluriennale coincide con l’esercizio contemplato dal bilancio annuale. Deve essere posta particolare attenzione agli impegni pluriennali già assunti che debbono essere rideterminati in ragione di ogni anno previsto dal bilancio pluriennale per effetto della scorrevolezza dello stesso. Si fa riferimento, in particolare, oltre agli impegni sul bilancio pluriennale veri e propri, anche alle spese derivanti da scelte pregresse, ma che si manifestano in anni successivi oltre al periodo indicato nel bilancio pluriennale come, ad esempio, gli oneri indotti degli investimenti. Vi sono, poi, le spese che per loro natura ricadono anche negli anni successivi come, ad esempio, le rate di ammortamento dei mutui ed i premi assicurativi. Tutte le fattispecie su indicate devono essere vagliate e rimodulate ogni anno per la corretta determinazione degli stanziamenti di spesa da inserire nel bilancio pluriennale. Si evidenzia l’importanza di questa fase di previsione, poiché dalla correttezza di queste operazioni derivano direttamente la veridicità e l’attendibilità, nonché il rispetto degli equilibri del bilancio stesso. Emerge, in tale ambito, la competenza del responsabile del servizio nell’indicare correttamente le previsioni di spesa dei servizi di propria competenza ed anche la successiva responsabilità di verifica e di controllo da parte del responsabile del servizio finanziario.
Principio n.1	Punto n.41	Gli strumenti della programmazione triennale - Il bilancio pluriennale di previsione - Modulistica	41. Il modello di bilancio pluriennale, distinto per tipologia di ente (province, comuni, unioni di comuni, città metropolitane e comunità montane), è stato approvato con il D.P.R. n. 194 del 1996, ed è modificabile con il regolamento di contabilità dell’ente locale. Questo principio ritiene inopportuna l’adozione di un modello autonomo e quindi non generale. In ogni caso il complesso delle indicazioni del bilancio pluriennale deve coincidere con quanto presentato nella relazione previsionale e programmatica.
Principio n.1	Punto n.42	Gli strumenti della programmazione triennale - Programmazione triennale dei lavori pubblici	42. La realizzazione dei lavori pubblici degli enti locali deve essere svolta in conformità ad un programma triennale e dei suoi aggiornamenti annuali, nel rispetto degli strumenti di programmazione di mandato e della normativa urbanistica. I lavori da realizzare nel primo anno del triennio sono compresi nell’elenco annuale che costituisce documento di previsione per gli investimenti in lavori pubblici e loro finanziamento. Lo schema di programma triennale ed elenco annuale devono essere annualmente adottati o aggiornati entro il 30 settembre di ogni anno, da parte dell’organo esecutivo e resi pubblici mediante affissione per almeno sessanta giorni consecutivi. È opportuno, considerata la valenza dell’atto sul territorio e sull’ambiente, che sia integrata la pubblicazione obbligatoria con ulteriori forme d’informazione ai cittadini. Ogni ente locale deve analizzare, identificare e quantificare gli interventi e le risorse reperibili per il loro finanziamento. Il quadro delle disponibilità finanziarie deve tenere conto degli accantonamenti necessari per accordi bonari, lavori urgenti e per l’aggiornamento del programma nei successivi esercizi. Il programma deve in ogni modo indicare: - le priorità e le azioni da intraprendere come richiesto dall’art. 128 della D. Lgs. 163/06 e dal decreto ministeriale 22 giugno 2004; - la stima dei tempi e la durata degli adempimenti amministrativi di realizzazione delle opere e del collaudo. La programmazione dei lavori pubblici deve essere integrata da una corrispondente analisi dei fabbisogni finanziari generati in termini di quantità, qualità e tempistica delle fonti. Il programma triennale ed elenco annuale devono essere approvati unitamente al bilancio di previsione ed integrano sostanzialmente la relazione previsionale e programmatica.
Principio n.1	Punto n.43	Gli strumenti della programmazione triennale - Programmazione triennale del fabbisogno di personale	43. L’atto di programmazione del fabbisogno di personale che gli organi di vertice delle amministrazioni locali sono tenuti ad approvare, ai sensi dell’art. 91 del Tuel, deve assicurare le esigenze di funzionalità e di ottimizzazione delle risorse per il miglior funzionamento dei servizi compatibilmente con le disponibilità finanziarie. Nella quantificazione della spesa si deve tenere conto degli adeguamenti retributivi previsti e prevedibili sulla base delle norme di legge, del contratto collettivo nazionale e dei contratti locali. La previsione annuale e pluriennale deve essere coerente con le esigenze finanziarie espresse nell’atto di programmazione del fabbisogno. L’atto di programmazione del fabbisogno di personale costituisce un allegato alla relazione previsionale e programmatica.
Principio n.1	Punto n.44	Gli strumenti della programmazione annuale	44. Gli strumenti della programmazione annuale sono costituiti: - dal bilancio annuale di previsione; - dal piano esecutivo di gestione.
Principio n.1	Punto n.45	Gli strumenti della programmazione annuale - Il bilancio annuale di previsione - Finalità e caratteristiche	45. Il bilancio annuale è il documento contabile nel quale sono indicate le previsioni di natura finanziaria riferite al primo anno dell’arco temporale considerato nella relazione previsionale e programmatica. Esso rappresenta la proiezione annuale: - delle spese correnti, di investimento e di indebitamento, finalizzate alla realizzazione dei programmi e degli eventuali progetti illustrati nella relazione previsionale e programmatica; - delle risorse in entrata atte a garantire la copertura delle spese previste nell’anno; - delle entrate e delle spese relative ai servizi per conto di terzi.
Principio n.1	Punto n.46	Gli strumenti della programmazione annuale - Il bilancio annuale di previsione - Finalità e caratteristiche	46. Il bilancio annuale di previsione: - è redatto per competenza; - si fonda su valutazioni di natura economico-patrimoniale; - ha natura previsionale e finanziaria; - ha carattere autorizzatorio in quanto costituisce limite agli impegni di spesa, fatta eccezione per i servizi per conto di terzi; - copre un arco temporale riferito all’esercizio finanziario successivo alla sua approvazione.
Principio n.1	Punto n.47	Gli strumenti della programmazione annuale - Il bilancio annuale di previsione - Finalità e caratteristiche	47. Il bilancio annuale di previsione è caratterizzato dalle seguenti finalità: - politico-amministrative in quanto supporta l’esercizio delle prerogative di indirizzo e di controllo che l’assemblea elettiva esercita sull’organo esecutivo; - di programmazione finanziaria poiché descrive finanziariamente le informazioni necessarie a sostenere le amministrazioni locali nel processo di decisione politica, sociale ed economica, analizza la destinazione delle risorse a preventivo e prosegue nella verifica del loro corretto impiego, attraverso la funzione autorizzatoria, connessa a quella finanziaria; - informative in quanto fornisce informazioni agli utilizzatori interni (consiglieri ed amministratori, dipendenti, organi di revisione, ecc.) ed esterni (organi di controllo, altri enti pubblici, fornitori e creditori, finanziatori, cittadini, ecc.) in merito ai programmi in corso di realizzazione e futuri ed in merito all’andamento finanziario dell’ente.
Principio n.1	Punto n.48	Gli strumenti della programmazione annuale - Il bilancio annuale di previsione - Struttura e contenuto	48. L’ordinamento prevede una classificazione dell’entrata in sei titoli, secondo la fonte di provenienza, e della spesa in quattro titoli. Sono unità elementari del bilancio, la “risorsa” per le entrate e l’«intervento» per la spesa. Con il bilancio di previsione il Consiglio, nell’ambito della sua funzione di indirizzo e di programmazione, assegna i mezzi finanziari ai servizi, la cui ulteriore specificazione spetterà poi alla giunta in sede di piano esecutivo di gestione, se previsto. I servizi per conto di terzi sono servizi che impongono entrate e spese costituenti al tempo stesso un credito ed un debito dell’ente. Sono puntualmente definiti e sono immodificabili. I valori compresi nel bilancio devono fare riferimento alla previsione di accertamenti ed impegni che si concluderanno entro l’anno, considerati attraverso la puntuale applicazione dei postulati.
Principio n.1	Punto n.49	Gli strumenti della programmazione annuale - Il bilancio annuale di previsione - Struttura e contenuto	49. La parte delle entrate nel bilancio di previsione. La parte delle entrate è ordinata come segue: - titoli, secondo la fonte di provenienza delle entrate, ossia la natura dell’entrata; - categorie, secondo la tipologia delle entrate all’interno della fonte di provenienza; - risorse, in base all’oggetto dell’entrata, specificatamente individuato all’interno della categoria di appartenenza. Le risorse non sono definite e sono quindi rimesse alle decisioni dell’ente locale.
Principio n.1	Punto n.50	Gli strumenti della programmazione annuale - Il bilancio annuale di previsione - Struttura e contenuto	50. L’unità elementare dell’entrata. Per l’entrata l’unità elementare è la “risorsa”, che individua specificatamente l’oggetto dell’entrata e riguarda la dotazione di mezzi di cui l’ente può disporre al fine di impiegarli nell’esercizio della propria attività. Le risorse sono indistintamente destinate ad essere impiegate nelle diverse attività di competenza dell’ente. Soltanto la legge può disciplinare la destinazione di risorse specifiche a particolari e precisate attività. Si tratta di risorse che individuano entrate aventi vincolo di specifica destinazione stabilito per legge. Per tutte le altre, vale il principio dell’unità del sistema di bilancio come enunciato dalla legge ed interpretato dal documento Finalità e postulati dei principi contabili degli enti locali. Anche in riferimento ai servizi le risorse si possono distinguere tra «indistinte e generali», se non risultano riferibili a determinati e individuati servizi, o «specifiche e tipiche» se risultano ascrivibili a servizi determinati o determinabili nella struttura organizzativa dell’ente. Si individuano, altresì, le risorse costituite dai «proventi dei servizi» che sono direttamente correlate ai servizi organizzati e resi dall’Ente. La risorsa, quale insieme di mezzi di cui l’ente può disporre costituisce anche scopo e fine dell’attività dell’ente rivolta all’acquisizione degli stessi. È quindi oggetto e misura della responsabilità gestionale nei servizi (risorse specifiche e proventi dei servizi) e in funzione di supporto (risorse generali). Per questo il responsabile del servizio finanziario è preposto alla verifica di veridicità delle previsioni di entrata, avanzate dai vari servizi.
Principio n.1	Punto n.51	Gli strumenti della programmazione annuale - Il bilancio annuale di previsione - Struttura e contenuto	51. La parte della spesa nel bilancio di previsione. È ordinata in titoli, funzioni, servizi e interventi. I titoli aggregano le spese in base alla loro natura e destinazione economica. Le funzioni individuano in modo più articolato le spese in relazione alla tipologia delle attività espletate e cioè all’oggettivo esercizio di operazioni da parte delle articolazioni organizzative dell’ente a cui le stesse sono affidate per l’ottenimento di risultati. Le funzioni considerate nella struttura di bilancio, distinte per tipologia di ente, sono stabilite dal D.P.R. n. 194 del 1996. L'articolazione della parte spesa del bilancio nelle funzioni così individuate non è derogabile o modificabile da parte degli enti locali. Con il bilancio e i suoi allegati sono individuate tutte le attività che l’ente prevede di svolgere nel periodo di riferimento: su di esse sono espresse le competenze degli organi di governo in termini di indirizzo e di controllo e le competenze dei responsabili gestionali in termini di svolgimento concreto delle attività e di risultato.
Principio n.1	Punto n.52	Gli strumenti della programmazione annuale - Il bilancio annuale di previsione - Struttura e contenuto	52. I servizi sono determinati dal D.P.R. n. 194 del 1996 e non sono modificabili, salvo per la facoltà concessa (dall'art. 2, comma 7, del medesimo D.P.R. n. 194 del 1996) ai comuni con popolazione inferiore a 5000 abitanti ed alle comunità montane di utilizzare il “servizio prevalente”, vale a dire individuare nell'ambito di ciascuna funzione un servizio che abbia carattere di prevalenza nello svolgimento delle attività riferibili alla funzione stessa ed iscrivere gli stanziamenti di spesa relativi alla funzione nei soli interventi di quel servizio. Per servizio si può intendere sia il reparto organizzativo semplice o complesso composto di persone e mezzi per l’articolazione di un’area organizzativa dell’ente, sia le attività che vi fanno capo per l’esercizio di parte di una funzione propria dello stesso ente deputata all’erogazione di prestazioni ai cittadini (funzioni finali) ovvero a fini interni di supporto e di strumentalità (funzioni strumentali e di supporto). A ciascun servizio è affidato, con il bilancio di previsione, un complesso di mezzi finanziari. È auspicabile che al servizio sia affidata la gestione dell’entrata e del patrimonio. In questo modo il servizio si incardina nella mappa delle responsabilità gestionali dell’ente: sia per l’acquisizione delle risorse, se ad esso riferibili, sia per l’impiego dei mezzi finanziari affidati in dotazione, sia per la gestione del patrimonio a esso riferibile in termini di attività e passività. Il servizio 1-8 ha carattere residuale. Pertanto, l’ente deve essere in grado di motivare la sua utilizzazione che deve in ogni caso non essere prevalente o comunque eccessiva. Non suddividere le spese tra i servizi interessati ma concentrarle in un unico o pochi servizi contrasta con i postulati di veridicità ed attendibilità. Comunque, l’imputazione ai diversi servizi delle previsioni di bilancio deve rispettare precisi canoni di accuratezza ed attendibilità.
Principio n.1	Punto n.53	Gli strumenti della programmazione annuale - Il bilancio annuale di previsione - Struttura e contenuto	53. L’intervento contraddistingue la tipologia e l’uso dei fattori produttivi. Gli interventi sono specificati nel D.P.R. n. 194 del 1996 e non sono assolutamente modificabili. I tipi di intervento servono per specificare, qualificare e individuare le dotazioni finanziarie costituenti parte del complessivo budget del servizio. La considerazione dei fattori produttivi e l’impiego degli stessi consente di evidenziare centri di responsabilità verticali all’interno di ogni servizio e centri di responsabilità orizzontali (personale globalmente considerato, acquisti per la generalità dei servizi, interessi passivi e così di seguito). L’intervento è indicativo della natura economica dei fattori produttivi destinati a ciascun servizio. Previsioni dei singoli interventi. I primi otto tipi di intervento stabiliti dall’art.2 del D.P.R. n. 194 del 1996 per tutti i servizi (dal personale agli oneri straordinari della gestione corrente) non presentano, in linea di massima, particolari problemi di quantificazione dei relativi stanziamenti. Per quanto riguarda il nono intervento, relativo agli ammortamenti di esercizio e collocato anch’esso in ogni servizio, va sottolineato che rappresenta uno stanziamento non obbligatorio, ma comunque fondamentale per una corretta politica di autofinanziamento. Esso non è concettualmente assimilabile con l’ammortamento di tipo economico. Rappresenta però una modalità di autofinanziamento, perché permette di accantonare quote di risorse annuali, determinate con precisi parametri (artt. 167 e 229 del Tuel), e di poterne disporre nell’esercizio successivo per sostituire, rinnovare e manutenere propri beni. Gli stanziamenti non consentono impegni e perciò le somme confluiscono nel risultato di amministrazione per trovare dall’anno successivo la propria destinazione. I due ultimi interventi delle spese correnti, il fondo di svalutazione crediti ed il fondo di riserva, sono previsti solo per il servizio «altri servizi generali» della funzione generale di amministrazione, di gestione e di controllo. Il primo di essi, il fondo di svalutazione crediti, ha la funzione di compensare eventuali minori entrate derivanti da crediti divenuti parzialmente o totalmente inesigibili - crediti per i quali è certo il titolo giuridico ma è divenuta dubbia e difficile la riscossione per condizioni oggettive - al fine di preservare l'ente da possibili squilibri. Per quanto attiene l'utilizzo del fondo lo stesso non va impegnato, confluendo in tal modo, a fine esercizio, nel risultato di amministrazione quale fondo vincolato. L’applicazione di questa componente del risultato di amministrazione verrà effettuata quando si procederà a stralciare il credito rilevandone l’inesigibilità. Il secondo, il fondo di riserva è finalizzato a soddisfare esigenze straordinarie di bilancio, e quindi non ricorrenti e imprevedibili, o comunque ad affrontare situazioni di insufficienza, a causa della loro imprevedibilità, delle dotazioni di spesa corrente. L’art. 166 del Tuel prevede che l'ammontare complessivo sia compreso tra lo 0,30 % ed il 2 % del totale delle spese correnti inizialmente previste in bilancio. L'utilizzazione è disposta, tramite prelievo e con inserimento di altro intervento di spesa, con provvedimenti dell'organo esecutivo da comunicare all'organo consiliare nei tempi stabiliti dal regolamento di contabilità. Non può essere rifinanziato tramite successive variazioni di bilancio, se non nel limite massimo complessivo, al lordo quindi degli utilizzi, del 2% del totale delle spese correnti inizialmente previste in bilancio. La corretta distribuzione negli interventi delle previsioni di bilancio è il presupposto per la definizione, in sede di Peg, di corretti indicatori gestionali.
Principio n.1	Punto n.54	Gli strumenti della programmazione annuale - Il bilancio annuale di previsione - Collegamento del bilancio con il risultato degli esercizi precedenti	54. Il bilancio di previsione è un bilancio finanziario di competenza «mista» per effetto della previsione dell’art. 165, c. 11 del Tuel, per la quale «l'avanzo ed il disavanzo di amministrazione sono iscritti in bilancio, con le modalità di cui agli articoli 187 e 188 del Tuel, prima di tutte le entrate e prima di tutte le spese». Il risultato di amministrazione, da considerare per ogni effetto di legge, salvo deroghe di legge, è quello accertato con l’approvazione del rendiconto della gestione. Esso può essere utilizzato, con l’iscrizione in bilancio, per le destinazioni espressamente previste dall’art. 187 del Tuel. L’avanzo presunto dell’esercizio precedente a quello cui si riferisce il bilancio può essere iscritto in bilancio ed anche assegnato contabilmente, ma l’obbligazione giuridica è perfezionabile solo dopo l’approvazione del rendiconto. Quadri riepilogativi. Il D.P.R. 31 gennaio 1996, n. 194 ha stabilito che tra i modelli di bilancio di previsione di province, unioni di comuni e comuni ve ne sia uno definito «quadro generale riassuntivo», che riepiloga le previsioni dei vari titoli di entrata e di spesa ed un altro definito «risultati differenziali».
Principio n.1	Punto n.55	Gli strumenti della programmazione annuale - Il bilancio annuale di previsione - Modulistica	55. Il modello di bilancio di previsione annuale, distinto per tipologia di ente (province, comuni ed unioni di comuni, comunità montane e città metropolitane), è stato approvato con il D.P.R. n. 194 del 1996. è a struttura obbligatoria, non modificabile neppure parzialmente. Nella redazione del bilancio di previsione è fatto obbligo di rispettare i postulati di bilancio previsti dall’art. 162, c. 1 del Tuel, come interpretati ed integrati dal documento “ Finalità e postulati dei principi contabili degli enti locali”. Il bilancio di previsione è corredato da una relazione della Giunta all’organo deliberante, nella quale è necessario che sia data una illustrazione esauriente ed il più possibile dettagliata delle politiche dell’ente come si esprimono nel documento e negli allegati.