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MANUALETTO DI CONTABILITA’ DEGLI ENTI LOCALI per neofiti e per concorsi |
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Cap. 2 - I
documenti fondamentali del sistema di programmazione e di gestione
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Cap. 2 - I
documenti fondamentali del sistema di programmazione e di gestione |
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Osservatorio per la finanza e la contabilità degli enti locali presso il
Ministero dell’Interno, Principi contabili degli enti locali:
Finalità e postulati dei principi contabili degli enti locali (framework - principio contabile n. 0), 18 ottobre 2006.
| Principio n.0 | Punto n.20 | Le finalità del sistema di bilancio |
Si sottolinea che la corretta applicazione della funzione
politico-amministrativa risiede nel rispetto di un percorso che parte
dal programma amministrativo del sindaco o presidente, transita
attraverso le linee programmatiche comunicate all’organo consiliare,
trova esplicitazione nel piano generale di sviluppo dell’ente – da
considerare quale programma di mandato – ed infine si sostanzia nei
documenti della programmazione, relazione previsionale e programmatica e
bilancio pluriennale, nella previsione del bilancio annuale e, infine,
nello strumento di indirizzo gestionale, il piano esecutivo di gestione,
quando è obbligatorio. |
| Principio n.1 | Punto n.3 | La rappresentazione della programmazione nel sistema di bilancio |
La programmazione rappresenta il processo
di analisi e valutazione, nel rispetto delle compatibilità
economico-finanziarie, della possibile evoluzione della gestione
dell’ente e si conclude con la formalizzazione delle decisioni politiche
e gestionali che danno contenuto ai piani e programmi futuri. Deve
essere rappresentata negli schemi di programmazione del sistema di
bilancio in modo veritiero e corretto ed esprime l’impegno che gli
organi di governo dell’ente assumono nei confronti dei cittadini e degli
altri utilizzatori del sistema di bilancio stesso. L’attendibilità, la
congruità e la coerenza dei bilanci è prova della affidabilità e
credibilità dell’Amministrazione. Gli utilizzatori del sistema di
bilancio devono disporre delle informazioni necessarie per valutare gli
impegni politici assunti e le decisioni conseguenti, il loro onere e, in
sede di rendiconto, il grado di mantenimento degli stessi. |
| Principio n.1 | Punto n.4 | La rappresentazione della programmazione nel sistema di bilancio |
Il sistema di bilancio deve rispettare i principi generali di redazione
del bilancio dettati dall’ordinamento finanziario e contabile e dai
postulati contabili. Secondo l’ordinamento ed i principi contabili i
documenti che
costituiscono parte del sistema di bilancio, a livello di programmazione
di mandato, sono: a) le linee programmatiche; b) il piano generale di sviluppo. Inoltre, il sistema di bilancio include, a livello di preventivo: a) la relazione previsionale e programmatica; b) il bilancio annuale di previsione; c) il bilancio pluriennale; d) il piano esecutivo di gestione; e) gli allegati al bilancio di previsione. Nella formalizzazione del processo di programmazione all’interno del sistema di bilancio occorre tenere conto di tre elementi chiave, che sono propri dell’ordinamento finanziario e contabile: a) la valenza pluriennale del sistema; b) la lettura non solo contabile dei documenti; c) la necessaria coerenza ed interdipendenza dei vari segmenti del sistema di bilancio. |
| Principio n.1 | Punto n.5 | La rappresentazione della programmazione nel sistema di bilancio |
Per garantire il rispetto del principio di comprensibilità, il sistema
di bilancio deve esplicitare con chiarezza, sin dal livello di
programmazione, il collegamento tra i seguenti elementi: a) il quadro complessivo dei contenuti della programmazione; b) i portatori di interesse di riferimento; c) le risorse finanziarie, umane e strumentali disponibili; d) le correlate responsabilità di indirizzo, gestione e controllo. |
| Principio n.1 | Punto n.6 | La rappresentazione della programmazione nel sistema di bilancio |
6. I contenuti della programmazione, da quella di mandato a quella
esecutiva, devono essere declinati secondo le seguenti categorie: a) la visione futura; b) i valori di riferimento; c) le finalità e gli obiettivi di gestione; d) i profili di risultato attesi, in termini economico-finanziari, sociali ed ambientali. |
| Principio n.1 | Punto n.7 |
La rappresentazione della programmazione nel sistema di bilancio - Valenza pluriennale del sistema |
7. Il rispetto del principio costituzionale del buon andamento, e dei
conseguenti criteri di efficienza, efficacia ed economicità, la
crescente autonomia finanziaria e quindi la conseguente minore
dipendenza degli enti locali dai trasferimenti di risorse da parte di
altri soggetti pubblici, i nuovi compiti trasferiti o delegati agli enti
locali o comunque assunti dagli stessi, i vincoli conseguenti dal patto
di stabilità nonché la crescente complessità del quadro ambientale,
rendono necessaria una seria e consapevole attività di programmazione.
In questo contesto la durata annuale dell’esercizio è insufficiente a
realizzare una adeguata attività di programmazione che consenta poi di
verificarne la realizzazione. L'attenzione agli aspetti pluriennali
della programmazione va al di là, quindi, della pur importante novità
del carattere “autorizzatorio” del bilancio
pluriennale, significando reale attenzione
alla corretta programmazione ed al corretto utilizzo delle risorse,
incisività ed affidabilità dei programmi e chiarezza degli obiettivi
definiti da ciascun ente. |
| Principio n.1 | Punto n.8 |
La rappresentazione della programmazione nel sistema di bilancio - Lettura non solo contabile dei documenti |
8. L'aspetto contabile si è dimostrato prevalente sugli aspetti
programmatori del sistema di bilancio mettendo in luce le difficoltà da
parte dei suoi utilizzatori in termini di comprensione ed utilizzo. Per
assicurare che il sistema di bilancio svolga appieno le proprie
funzioni, politico–amministrativa, economico-finanziaria ed informativa
occorre dare rilievo alla chiarezza e alla precisione delle finalità e
degli obiettivi, alle risorse necessarie per il loro conseguimento e
alla loro sostenibilità economico-finanziaria,
sociale ed
ambientale. |
| Principio n.1 | Punto n.9 |
La rappresentazione della programmazione nel sistema di bilancio - Coordinamento e coerenza dei documenti di bilancio |
9. Il principio di coerenza
implica una considerazione “complessiva” del sistema di bilancio
attraverso i valori sia economici che finanziari, un
raccordo stabile e
duraturo tra i diversi aspetti quantitativi, descrittivi, di politiche,
di obiettivo - inclusi nei documenti di programmazione, tale da spiegare
con sempre maggiori dettagli l’azione amministrativa futura. In
particolare il bilancio di previsione, momento conclusivo della fase di
previsione e programmazione, deve rappresentare con chiarezza non solo
gli effetti contabili delle scelte assunte ma anche la loro motivazione
e coerenza con il programma politico dell’amministrazione e con il
quadro economico-finanziario. Alle finalità e agli obiettivi di gestione
devono essere esplicitamente deliberate indicando i
motivi che le rendono
necessarie. |
| Principio n.1 | Punto n.10 |
La rappresentazione della programmazione nel sistema di bilancio - Collegamento tra gli elementi di ciascun strumento di programmazione |
10. La presenza degli elementi costitutivi di ciascun strumento di
programmazione e la loro integrazione risulta necessaria al fine di
garantire in termini comprensibili la valenza programmatica, contabile
ed organizzativa dei documenti in oggetto nonché l’orientamento ai
portatori di interesse nella loro redazione. |
| Principio n.1 | Punto n.11 |
La rappresentazione della programmazione nel sistema di bilancio - Le categorie della programmazione - Visione |
11. La visione descrive
lo scenario futuro perseguito dall’amministrazione avendo per oggetto la
comunità locale. |
| Principio n.1 | Punto n.12 |
La rappresentazione della programmazione nel sistema di bilancio - Le categorie della programmazione - Valori |
12. I valori riflettono
la cultura dell’ente e guidano il comportamento delle persone che vi
operano. In particolare, i valori etici definiscono doveri e
responsabilità nei rapporti tra l’ente e i propri portatori di interesse
ed informano, insieme alla visione e alla missione, le finalità e gli
obiettivi del programma di mandato nonché dei successivi documenti di
programmazione. |
| Principio n.1 | Punto n.13 |
La rappresentazione della programmazione nel sistema di bilancio - Le categorie della programmazione - Finalità |
13. Le finalità
costituiscono l’impatto atteso sui bisogni ottenibile nel medio periodo
mediante l’attuazione di programmi ed eventuali progetti. |
| Principio n.1 | Punto n.14 |
La rappresentazione della programmazione nel sistema di bilancio - Le categorie della programmazione - Obiettivi |
14. Gli obiettivi di
gestione costituiscono il risultato atteso verso il quale indirizzare le
attività e coordinare le risorse nella gestione dei processi di
erogazione di un determinato servizio. |
| Principio n.1 | Punto n.15 |
La rappresentazione della programmazione nel sistema di bilancio - Le categorie della programmazione - Risultati attesi |
15. I risultati attesi
riferiti alle finalità e agli obiettivi di gestione possono essere
espressi in termini di: - efficacia esterna, capacità di soddisfare i bisogni attraverso risultati coerenti con le aspettative dei cittadini; - efficacia interna, intesa quale rapporto tra obiettivi e risultati; - efficienza, intesa quale rapporto tra impiego di risorse e risultati. I risultati in termini di efficacia possono essere letti secondo profili di qualità, di equità dei servizi e di soddisfazione dell’utenza. |
| Principio n.1 | Punto n.16 | La rappresentazione della programmazione nel
sistema di bilancio - Utilizzo dei modelli di bilancio |
16. L’autonomia degli enti locali in fase di programmazione non può
prescindere dal rispetto dei postulati ed in particolare dal principio
della comprensibilità finalizzato a fornire una omogenea informazione
nei confronti dei diversi destinatari del sistema di bilancio. Ne deriva che il corretto utilizzo dei modelli previsti dalla legge rappresenta un’attuazione del postulato della comprensibilità ed è quindi un elemento imprescindibile per l’applicazione dei principi contabili, in quanto consente l’effettiva intelligibilità e comparabilità del sistema di bilancio. |
| Principio n.1 | Punto n.17 | Gli strumenti della programmazione di mandato |
17. Gli strumenti della programmazione di mandato
sono costituiti: (a) dal documento sulle linee programmatiche di mandato; (b) dal piano generale di sviluppo. |
| Principio n.1 | Punto n.18 |
Gli strumenti della programmazione di mandato - Le linee programmatiche di mandato |
18. Il Tuel ha mantenuto l’obbligo, per tutti gli enti locali, di
presentare al Consiglio i contenuti della programmazione di mandato
entro il termine previsto dallo Statuto, quale primo adempimento
programmatorio spettante al Presidente della provincia o al Sindaco. Alla discussione consiliare non segue una votazione, ma vengono annotate le posizioni dei singoli e dei gruppi, al fine di poterne tenere conto nella redazione del piano generale di sviluppo dell’ente. La valenza pluriennale del sistema di bilancio, trova rispondenza nelle linee programmatiche di mandato. Per garantire, inoltre, il rispetto del postulato della coerenza tra i documenti del sistema di bilancio si suggerisce di articolare le finalità di mandato nei medesimi programmi che verranno sviluppati, in chiave triennale, nella relazione previsionale e programmatica. |
| Principio n.1 | Punto n.19 |
Gli strumenti della programmazione di mandato - Il piano generale di sviluppo |
19. Il piano generale di sviluppo dell’ente è previsto come documento
obbligatorio dall’art. 13, comma 3 del d.lgs 170/2006. Esso comporta il
confronto delle linee programmatiche, di cui all’art. 46, con le reali
possibilità operative dell’ente ed esprime, per la durata del mandato in
corso, le linee dell’azione dell’ente nell’organizzazione e nel
funzionamento degli uffici, nei servizi gestiti direttamente o affidati
ad organismi totalmente partecipati, da assicurare, nelle risorse
finanziarie correnti acquisibili e negli investimenti e delle opere
pubbliche da realizzare. Ne consegue che la sua predisposizione richiede
l’approfondimento, dei seguenti temi: a) le necessità finanziarie e strutturali per l’espletamento dei servizi che non abbisognano di realizzazione di investimento; b) le possibilità di finanziamento con risorse correnti per l’espletamento dei servizi, oltre le risorse assegnate in precedenza, nei limiti delle possibilità di espansione; c) il contenuto concreto degli investimenti e delle opere pubbliche che si pensa di realizzare, indicazioni circa il loro costo in termini di spesa di investimento ed i riflessi per quanto riguarda la spesa corrente per ciascuno degli anni del mandato; d) le disponibilità di mezzi straordinari; e) le disponibilità in termini di indebitamento; f) il costo delle operazioni finanziarie e le possibilità di copertura; g) la compatibilità con le disposizioni del patto di stabilità interno. Il piano generale di sviluppo dell’ente deve essere deliberato dal Consiglio precedentemente al primo bilancio annuale del mandato con i relativi allegati, tra cui la relazione previsionale e programmatica e bilancio pluriennale, e antecedentemente alla definizione in Giunta della programmazione triennale delle opere pubbliche e dell’elenco annuale dei lavori pubblici, che diversamente finiscono col contenere indicazioni irrealistiche. Successivamente deve essere verificato ed eventualmente adeguato attraverso una nuova deliberazione prima dell’approvazione del bilancio annuale. È assai utile prevedere l’indizione di una specifica sessione consiliare della programmazione, da tenere prima della decisione di Giunta sulla programmazione, che così ha un quadro generale di riferimento da parte dell’organo competente. Il piano generale di sviluppo è lo strumento necessario per la redazione di un bilancio sociale coerente con il sistema di bilancio. Per il piano generale di sviluppo valgono le medesime considerazioni in termini di struttura e contenuti fatte per le linee programmatiche di mandato al Punto 18 del presente Principio contabile. |