I piani economico-finanziari quali strumenti di valutazione degli investimenti

In materia di valutazione degli investimenti degli enti locali, negli ultimi anni sono state emanante una serie di norme che vanno inequivocabilmente nella direzione di diffondere, anche a livello di enti di piccola dimensione, principi, logiche e metodologie di analisi finanziarie ed economiche delle decisioni di investimento [1].

Il settore degli investimenti pubblici e le problematiche di valutazione connesse, sono stati al centro di teorie, studi e sperimentazioni già da molto tempo sia in Italia che all'estero, per cui un approfondimento delle disposizioni sui piani economico-finanziari non può prescindere dai risultati delle attuali tecniche di analisi economica e dagli sviluppi applicativi più diffusi [2].

Un breve chiarimento su cosa si intende con il termine "investimento" si pone come una doverosa e necessaria premessa prima di affrontare le tematiche dei piani economico-finanziari dato che questi ultimi altro non sono che mezzi o strumenti operativi atti a misurare la convenienza o la fattibilità degli investimenti stessi.

In generale, prescindendo dal settore di riferimento pubblico o privato e al di là di qualsiasi scelta contabile [3], quando si parla di investimento ci si vuole riferire a una scelta che comporta un impiego di risorse nel presente al fine di ottenere vantaggi futuri. Il medesimo concetto può essere ricondotto anche a livello individuale: investimento significa un impiego o un immobilizzo di denaro o altra risorsa in vista di utilità disponibili in un periodo futuro che generalmente si colloca nell'arco di più anni.

Logica e palese conseguenza è considerare conveniente un investimento quando i vantaggi (intesi come benefici) superano gli svantaggi (intesi come costi) [4].

Nelle prassi del settore privato la scelta di effettuare o meno un investimento, il cui progetto è generalmente opera di tecnici (ingegneri, informatici ecc.), spetta all'imprenditore: la decisione è subordinata ad un processo di analisi della redditività del progetto e del costo dei mezzi finanziari occorrenti.

Nel settore pubblico le cose sono destinate a complicarsi notevolmente: per ottenere una compiuta analisi della convenienza, si deve tener conto di tutti gli aspetti derivanti dall'intervento non solo in termini di redditività per il soggetto che attua l'investimento, ma anche in relazione ad altri effetti di carattere sociale quali l'occupazione, l'ambiente ecc.

Proprio per questo differente approccio metodologico, mentre nel privato il calcolo della convenienza economica fa parte di un processo standardizzato ormai da molto tempo, ed è finalizzato alla massimizzazione del profitto [5] aziendale, nel settore pubblico si parla, invece, di analisi costi-benefici includendo tutti gli effetti positivi e negativi per la collettività conseguenti all'effettuazione di un dato investimento [6].

Fra le iniziative che hanno cercato di introdurre nella pubblica amministrazione metodologie ed analisi innovative tendenti a migliorare la razionalizzazione delle scelte di investimento spicca la legge 26 aprile 1982, n. 181, istitutiva del FIO (Fondo per gli Investimenti e l'Occupazione) [7].

L'esperienza FIO, durata una decina d'anni, si è caratterizzata per un notevole sforzo di elaborazione metodologica e ha contribuito a far conoscere gli strumenti tipici dell'analisi costi-benefici.

Purtroppo, nella maggioranza dei casi, si è dovuto riscontrare che le analisi economiche si sono rilevate mere formalità da rispettare per avere accesso ai finanziamenti, anche perché la succitata legge n. 181/82 non prevedeva alcuna forma di controllo successivo all'attivazione dell'investimento.

Analisi costi-benefici o costi-efficacia costituiscono inoltre e già da molti anni una condizione necessaria per accedere al credito agevolato presso la BEI, Banca Mondiale, UNIDO, e l'OCSE.

L'obbligatorietà dell'approvazione dei piani finanziari e dei piani economico-finanziari per gli investimenti a carattere imprenditoriale degli enti locali si inserisce nel contesto della riforma in atto nella finanza pubblica evidenziando il preciso intento di diffondere anche a livello di piccole amministrazioni una maggiore consapevolezza dell'esigenza di economicità nelle scelte pubbliche; la metodologia di analisi utilizzata è tuttavia notevolmente semplificata rispetto i modelli nazionali ed internazionali sopraindicati [8].

L'evoluzione della normativa: dai piani finanziari ai piani economico-finanziari

Nel settore specifico degli enti locali, la prima norma innovativa che ha introdotto l'obbligo di una valutazione preventiva degli aspetti finanziari degli investimenti è stato il comma 9, dell'art. 4, del D.L. 2 marzo 1989, n. 65 [9]. Lo scopo della norma è palese: cercare di porre un freno alla mancanza o alla carente valutazione dei riflessi finanziari che conseguono alla realizzazione degli investimenti, e quindi limitare o quantomeno contrastare i fenomeni di deficit o dissesto finanziario, che negli ultimi anni hanno interessato non pochi enti locali.

Per effetto del succitato art. 4, prima dell'approvazione del progetto esecutivo dell'opera pubblica o di altro investimento, l'organo volitivo dell'ente è obbligato ad approvare il piano finanziario con il quale si deve dimostrare la copertura finanziaria di tutti gli oneri, diretti e indiretti, conseguenti alla realizzazione dell'investimento stesso [10].

Il nuovo ordinamento finanziario e contabile degli enti locali prevede (art. 123, comma 1) l'abrogazione dell'art. 4 commi 9 e 10 del succitato D.L. n. 65/89, per cui sono di fatto aboliti i piani finanziari.

Ciò nonostante, non diminuisce l'importanza di una preventiva analisi degli effetti finanziari degli investimenti, visto che in sede di approvazione del progetto esecutivo bisogna dare atto della copertura delle maggiori spese derivanti dall'investimento nel bilancio pluriennale, o provvedere alla modifica dello stesso per tener conto degli oneri aggiuntivi (art. 43).

Rispetto alla normativa precedente il nuovo ordinamento, semplificando notevolmente le procedure, permette, fra l'altro, la verifica della copertura finanziaria dell'intervento in modo più semplice e più chiaro: infatti, dopo aver determinato le entrate e le uscite derivanti dall'investimento per ciascun anno considerato dal bilancio pluriennale [11], si dovrà dare atto della copertura finanziaria dell'ammontare effettivo degli oneri indotti a carico dei rispettivi esercizi.

L'orizzonte temporale di analisi degli effetti finanziari dell'investimento non si ferma, comunque, all'arco degli anni contemplati dal bilancio pluriennale poiché, contestualmente all'approvazione del progetto o del piano esecutivo, sarà assunto l'impegno di inserire nei bilanci pluriennali successivi ulteriori o maggiori stanziamenti di spesa relativi agli oneri aggiuntivi derivanti dall'investimento stesso; allo scopo dovrà essere redatto un apposito elenco.

Per quanto riguarda invece gli investimenti "a carattere imprenditoriale" [12] finanziati in tutto o in parte con mutui, la fattispecie dell'art. 46 del D.Lgs. 30 dicembre 1992, n. 504 non risulta modificata dal nuovo ordinamento.

In attuazione dell'art. 4, comma 1, lettera g), della legge delega 23 ottobre 1992, n. 421, l'art. 46 del D.Lgs. 30 dicembre 1992, n. 504 dispone, fra l'altro, che l'assunzione di mutui per il finanziamento di opere pubbliche destinate all'esercizio di servizi pubblici, sia subordinato alla redazione di un piano economico-finanziario diretto ad accertare l'equilibrio dell'investimento e della connessa gestione.

Il piano economico deve essere preventivamente assentito da un istituto di credito mobiliare scelto tra quelli indicati dal decreto del Ministro del tesoro 19 aprile 1993, o dalla Cassa Depositi e Prestiti a ciò abilitata dal comma 7 dell'art. 46 del succitato D.Lgs. n. 504/92.

L'art. 46 stabilisce inoltre i criteri per la determinazione delle tariffe, e quindi, individua di conseguenza anche le modalità di accertamento della condizione di equilibrio economico-finanziario:

a) la corrispondenza tra costi e ricavi in modo da assicurare la integrale copertura dei costi, ivi compresi gli oneri di ammortamento tecnico finanziario;

b) l'equilibrato rapporto tra gli investimenti raccolti e il capitale investito;

c) l'entità dei costi di gestione delle opere, tenendo conto anche degli investimenti e della qualità del servizio.

Le opere che superano la spesa di un miliardo di lire devono essere sottoposte anche a monitoraggio economico-gestionale a cura di società specializzate. Il decreto ministeriale che individua le società abilitate al monitoraggio non è stato ancora emanato.

In esecuzione di quanto disposto dal settimo comma dell'art. 46, che conferisce alla Cassa Depositi e Prestiti la possibilità di esaminare i piani economico-finanziari e di effettuare il monitoraggio sulle opere finanziate dalla stessa Cassa, sono state emanate le seguenti circolari: n. 1188/93 [13], n. 1192/93 [14] e n. 1199/94 [15].

Anche il Ministero dell'interno con la circolare F.L. n. 20/93 del 12 luglio 1993 ha affrontato la materia dell'autofinanziamento delle opere pubbliche riconoscendo "pregevole" la metodologia individuata dalla Cassa DD.PP. per l'elaborazione dei piani economico-finanziari. Tale impostazione, anche se vincolante solo nei riguardi della Cassa, costituisce, comunque, un valido riferimento per tutti gli altri Istituti di credito ordinario.

Per effetto delle modifiche apportate dal D.Lgs. 1° dicembre 1993, n. 528 [16], la redazione del piano economico-finanziario riguarda esclusivamente le nuove opere il cui progetto generale comporti una spesa superiore al miliardo e l'attività di monitoraggio è svolta in base ai criteri e modalità stabilite con decreto del Ministro dell'interno, di concerto con il Ministro del tesoro, sino al secondo esercizio successivo a quello dell'entrata in funzione del servizio pubblico [17].

Per effetto delle disposizioni succitate, i soggetti obbligati alla redazione dei piani economici-finanziari sono: le amministrazioni provinciali, i comuni, i consorzi tra i comuni, le aziende speciali e le comunità montane.

L'obbligo di redigere il piano economico-finanziario esiste nel caso di finanziamento dell'opera pubblica, in tutto o in parte, con un mutuo passivo.

Le opere che rientrano nella fattispecie di cui all'art. 46 sono quelle relative ai nuovi investimenti.

La dizione "opere pubbliche destinate all'esercizio di servizi pubblici" adottata dal legislatore nel primo comma dell'art. 46, lascia spazio a qualche dubbio interpretativo circa l'individuazione delle opere che rientrano nell'ambito di applicazione della norma.

Partendo dal concetto che il principio basilare consiste nella nuova metodologia di valutazione economico-finanziaria degli investimenti (a sua volta mirata alla verifica della situazione di equilibrio nell'arco degli anni interessati), le succitate circolari della Cassa DD.PP. n. 1188 e 1192 pervengono all'individuazione dei "servizi a rilevanza imprenditoriale" cioè delle attività contraddistinte dalla presenza di costi e ricavi.

La Circolare del Ministero dell'Interno F.L. 20/93 precisa che nell'ambito dei servizi pubblici, ovvero quelli che hanno per oggetto la produzione di beni ed attività rivolte a realizzare fini sociali, rientrano nella fattispecie dell'art. 46 solo quelli collegati funzionalmente a tariffe o prezzi, aumentabili fino alla copertura dei costi, anche se in via straordinaria, ma senza violare i principi d'uguaglianza tra i cittadini.

Pertanto, tenuto conto delle norme e delle disposizioni succitate, gli investimenti degli enti locali che rientrano nella fattispecie dell'art. 46 del D.Lgs. n. 504/92 sono le nuove opere che presentano un progetto generale di importo superiore al miliardo di lire e che rientrano nelle seguenti tipologie:

1) impianti sportivi e strutture ricettive: impianti sportivi, impianti ricreativi per lo spettacolo, opere ricettive per il turismo;

2) opere igienico-sanitarie: mattatoi, impianti di disinquinamento;

3) opere idriche: acquedotti, opere di captazione ed adduzione, serbatoi idrici;

4) opere marittime, lacuali e fluviali: porti, moli;

5) viabilità e trasporti: parcheggi, metropolitane, aeroporti, eliporti, ferrovie locali;

6) energia: energia (produzione), impianti produzione idroelettrica, impianti produzione termoelettrica, centrali elettriche, elettrodotti, metanodotti, gasdotti, energia alternativa, oleodotti;

7) opere pubbliche varie: opere per attività commerciali, mercati, fiere, stabilimenti termali.

Sono esclusi dall'ambito di applicazione dell'art. 46:

- gli investimenti a carattere accessorio come le opere di manutenzione, gli arredi e le dotazioni di opere esistenti;

- le estensioni dei servizi già esistenti, salvo che il sistema tariffario a totale copertura rispetti il principio di eguaglianza di trattamento dei cittadini;

- le opere relative a servizi finanziate con tributi o con canoni non maggiorabili, senza una esplicita previsione normativa, in funzione dei costi (servizi fognari e di depurazione, acquisto di alloggi popolari);

- le opere relative a servizi per i quali non sia possibile organizzativamente e funzionalmente l'esazione di prezzi o tariffe (ad esempio campi per l'accoglienza di profughi ed extra-comunitari).

Per effetto dell'art. 35 della legge 23 dicembre 1994, n. 724, tutti gli investimenti finanziati con emissione di titoli obbligazionari (BOC) rientrano nel campo di applicazione dell'art.46 del D.Lgs. n. 504/92.

LA LEGITTIMITA' DEGLI INVESTIMENTI A CARATTERE IMPRENDITORIALE DEGLI ENTI LOCALI

Ai sensi dell'art.46 del D.Lgs. n. 504/92 l'approvazione, da parte del Consiglio comunale, del piano economico-finanziario costituisce presupposto di legittimità delle delibere di approvazione del progetto dell'opera pubblica e di assunzione del mutuo per gli investimenti a carattere imprenditoriale degli enti locali. La struttura dell'analisi economica e finanziaria individuata nella circolare n.1192/93 della Cassa DD.PP., tiene conto innanzitutto delle disposizioni contenute nell'art. 46 del D.Lgs. n. 504/92 e in particolar modo della "corrispondenza tra costi e ricavi in modo da assicurare l'integrale copertura dei costi, ivi compresi gli oneri di ammortamento tecnico finanziario". Lo schema di piano economico-finanziario dopo le fasi di analisi della domanda e del progetto dell'intervento, perviene alla verifica delle condizioni di equilibrio economico e finanziario.

Un investimento è caratterizzato dall'equilibrio economico quando nell'arco dell'orizzonte temporale prescelto per la sua valutazione, il flusso (attualizzato) dei ricavi derivanti dall'investimento è almeno sufficiente a coprire l'ammontare (attualizzato) dei costi sostenuti, compresi gli oneri di ammortamento tecnico e finanziario; in altri termini la condizione di equilibrio sussiste se il valore attuale netto è maggiore o uguale a zero.

Un investimento è caratterizzato dall'equilibrio finanziario, quando nell'arco dell'orizzonte temporale prescelto, per ogni esercizio, il soggetto che realizza e successivamente gestisce l'opera ha a disposizione un insieme di risorse finanziarie che gli consenta di fronteggiare l'ammontare degli esborsi monetari connessi alla realizzazione e al funzionamento dell'investimento stesso.

Pertanto, in attuazione delle disposizioni suindicate, il piano economico finanziario di cui all'art. 46 costituisce, in ultima analisi, lo strumento per dimostrare le condizioni di equilibrio e quindi la legittimità dell'intervento pubblico.

Note:

2 Vari autori riconoscono le origini dell'attuale analisi costi-benefici nel pensiero di A.C.Pigou, The economics of welfare, Macmillan, London, 1932 (trad. it. Economia del benessere, UTET, Torino, 1968), che fu tra i primi a porre la questione di individuare e misurare l'utilizzo delle risorse per massimizzare il benessere sociale.

Il pensiero economico definito "economia del benessere" trovò successivamente elaborazioni sistematiche ed applicative nel campo degli interventi pubblici presso le sedi delle istituzioni bancarie internazionali addette ai finanziamenti a medio e lungo termine nei paesi in via di sviluppo.

3 Per esempio la distinzione tra spesa corrente e spesa in conto capitale nel contesto della contabilità pubblica.

4 N.Parmentola commenta "In questo senso l'analisi costi-benefici altro non farebbe che formalizzare il senso comune del concetto di razionalità" (v.N.Parmentola, Programmazione e valutazione degli investimenti pubblici, Il Mulino, Bologna, 1991).

5 Omeglio all'equilibrio economico dell'azienda nel tempo.

6 Un secondo aspetto che distingue e complica l'analisi di convenienza degli interventi pubblici è la scarsa significatività dei prezzi di mercato quali misuratori della reale disponibilità a pagare da parte della collettività per l'acquisizione dei relativi beni; in altri termini i prezzi di mercato non esprimono (se non in prima approssimazione) la reale soddisfazione che la collettività ritrae dall'acquisto di determinati beni.In taluni casi, poi, i prezzi di mercato mancano del tutto.Per tener conto di ciò, tutte le metodologie attualmente applicate prevedono la determinazione di prezzi contabili o "prezzi ombra" cioè di prezzi da utilizzare al posto dei prezzi di mercato per valorizzare i costi e i benefici derivanti da un investimento pubblico.

Un terzo aspetto che certamente complica l'analisi della convenienza degli investimenti pubblici è la difficoltà di quantificare, in molti casi, i benefici derivanti alla collettività; spesso per ovviare al problema si ricorre a soluzioni empiriche misurando solo ciò che è possibile quantificare con una certa attendibilità e considerando solo a livello descrittivo altri vantaggi ipotizzabili ma difficilmente quantificabili; altre volte si ricorre ad analisi costi-efficacia al posto di analisi costi-benefici.

Un ulteriore aspetto di differenziazione tra settore pubblico e privato riguarda la scelta del tasso di attualizzazione dei valori monetari.Nel contesto aziendale la scelta è relativamente semplice: il tasso di attualizzazione coincide con il costo del capitale.Gli operatori pubblici devono far riferimento al "tasso sociale di sconto" o "saggio di preferenza temporale sociale" che esprime in pratica quanto la collettività è disposta a pagare oggi per avere un beneficio in futuro

7 Per quanto riguarda l'esperienza del F.I.O. si veda Pennisi Giuseppe, Peterlini Edoardo, Spesa pubblica e bisogno di inefficienza, Il Mulino, Bologna, 1987.

8 Si veda in proposito M. Bellesia, "I piani economico-finanziari" , in Azienditalia, n.3/1994, inserto.

9 Il D.L. 2 marzo 1989, n. 65, è stato convertito con modificazioni nella legge 26 aprile 1989, n. 155.

10 In merito alle modalità di stesura del piano finanziario le uniche disposizioni normative finora emanate sono quelle contenute nelle circolari n. 1173 del 27 marzo 1990 e n. 1182 del 25 ottobre 1991 della Cassa Depositi e Prestiti.

Sulla base delle circolari suindicate, il piano finanziario, definito come un "atto autonomo, fine a se stesso, che contiene delle indicazioni finanziarie relative ad un dato possibile investimento", è "riferito alla valutazione delle possibilità di copertura della rata di ammortamento del mutuo e delle spese di gestione dell'impianto a regime (si intende a regime quando l'utenza è pari o superiore al livello massimo previsto ...) con le disponibilità esistenti sul bilancio corrente ...". In pratica, dopo aver quantificato gli oneri indotti destinati a gravare sulle spese correnti del bilancio dell'ente per un ipotetico esercizio "a regime", si procede all'individuazione, nel bilancio corrente, di un ammontare corrispondente di decurtazioni di capitoli di spese non obbligatorie, destinati, in un momento successivo, a subire tali effettivi di spesa, una volta attivata l'opera pubblica.

Si è già avuto modo di evidenziare come in termini aziendali la locuzione "piano finanziario" abbia invece un significato ed una metodologia di elaborazione molto diversi: piano finanziario significa, da sempre, prevedere i flussi positivi e negativi di cassa conseguenti ad una data scelta di investimento in un dato periodo di tempo coincidente con la durata della vita utile dell'investimento stesso. Si veda in proposito M. Bellesia, M. Genovere, Valutazione degli investimenti negli enti locali.Piani finanziari e piani economici, C.E.L., Gorle (BG), 1993.

Lo scopo dell'analisi aziendale consiste nel determinare, in primo luogo, periodo per periodo (anno, mese, settimana ecc. a seconda del grado di dettaglio dell'analisi) i reali flussi di cassa derivanti dall'investimento stesso; in secondo luogo, la redditività basandosi su tecniche di attualizzazione dei flussi di cassa e sulla determinazione del valore attuale netto, del saggio interno di rendimento, del rapporto benefici-costi e di altri indici di convenienza.

Si vedano: G. Farneti, Le decisioni di investimento nell'economia aziendale, Maggioli, Rimini, 1987; E. Solomon, Finanza aziendale, Il Mulino, Bologna, 1973.

11 Una dettagliata analisi finanziaria di un dato intervento deve considerare, periodo per periodo, non solo le maggiori spese derivanti dall'investimento ma anche gli eventuali introiti o le economie di spesa al fine di pervenire alla determinazione del reale fabbisogno di cassa derivante dalla somma algebrica di flussi positivi (entrate) e dei flussi negativi (spese).

12 Circolare del Ministero dell'Interno n. 20/93 del 12 luglio 1993, riportata sulla G.U. n. 180 del 3 agosto 1993: "9.4. L'ambito oggettivo è tratteggiato dalla previsione normativa recata dall'articolo 46, il quale detta espressamente la disciplina relativa al "finanziamento di opere pubbliche, destinate all'esercizio di servizi pubblici", ma solo ove l'esercizio di detti servizi sia collegato funzionalmente a tariffe o prezzi, aumentabili fino alla copertura dei costi, anche se in via straordinaria, ma senza violare i principi di uguaglianza tra i cittadini.

(omissis) Per questi servizi la Cassa depositi e prestiti ha correttamente utilizzato l'aggettivo "imprenditoriali" che è da condividere perché meglio di ogni altro esprime la necessaria connessione in essi del sostenimento dei costi, a fronte dell'indispensabile procacciamento dei necessari proventi, che la legge indica come "ricavi" secondo la tradizionale terminologia delle imprese".

13 Pubblicata nella G.U. n.49 del 1° marzo 1993.

14 Pubblicata nella G.U. n.122 del 27 maggio 1993.

15 Pubblicata nella G.U. n.32 del 2 febbraio 1994.

16 Il testo vigente dell'art. 46 del D.Lgs. 30 dicembre 1992, n. 504, coordinato con le modificazioni introdotte dal D.Lgs. 1° dicembre 1993, n. 528, è stato pubblicato nella G.U.n. 298 del 21dicembre 1993.

17 Il decreto ministeriale attuativo deve ancora essere pubblicato in G.U.