Inserto

Azienditalia n. 3 / 1994

I PIANI ECONOMICO-FINANZIARI

Bellesia Mauro

Dirigente di Ragioneria - Comune di Vicenza

Con il comma 9 dell'art.4 del D.L.2 marzo 1989, n. 65 [1], è stata introdotta, in materia di contabilità pubblica per gli enti locali, una innovazione di enorme rilevanza: i piani finanziari.

Per la prima volta, infatti, l'organo volitivo dell'ente, prima dell'approvazione del progetto dell'opera pubblica, deve essere posto a conoscenza e deve poter valutare gli effetti di due elementi fondamentali:

1) tutti gli esborsi finanziari, diretti e indiretti, conseguenti alla realizzazione dell'investimento stesso;

2) l'impatto che la realizzazione di tale opera comporterà, a livello finanziario, nei bilanci degli esercizi futuri.

Lo scopo della norma succitata è palese: cercare di porre un freno alla mancanza o alla carente valutazione dei riflessi finanziari che conseguono alla realizzazione degli investimenti, e quindi limitare o quantomeno contrastare i fenomeni di deficit o dissesto finanziario, che negli ultimi anni hanno interessato non pochi enti locali.

A distanza di quasi tre anni dalla norma succitata, l'art. 46 del D.Lgs.30 dicembre 1992, n.504 ha reso successivamente obbligatoria, in caso di finanziamento con mutuo, la preventiva approvazione di un ulteriore piano economico-finanziario per la realizzazione di opere pubbliche destinate all'esercizio dei servizi pubblici definiti "a carattere imprenditoriale" [2].

Questa ultima norma si inserisce nell'ampio contesto di riforma della pubblica amministrazione tendente a una progressiva introduzione di principi, logiche e metodologie di valutazione economica delle decisioni e, in generale, della gestione amministrativa.

L'art. 46 mira a favorire un più elevato grado di economicità dei servizi pubblici locali e, indirettamente, una maggiore trasparenza delle motivazioni che stanno alla base delle scelte relative all'effettuazione degli investimenti.

I numerosi esempi di opere pubbliche costruite e mai attivate perché gli enti locali non erano nelle condizioni di poterle gestire, o perché si era sopravalutata l'utenza nella fase di progettazione dell'opera stessa, hanno evidenziato lo spreco di denaro pubblico e hanno, evidentemente, contribuito ad accellerare l'introduzione delle norme in esame.

Gli interventi che maggiormente si prestano, sia per loro natura, sia per la rilevanza delle risorse finanziarie impiegate, a una valutazione di tipo economico sono gli investimenti o, in genere, le spese in conto capitale; riguardo a questa tipologia di interventi pubblici, in Italia, ma soprattutto all'estero esistono da molto tempo studi, ricerche e strumenti di valutazione economica degli stessi [3].

Analisi "costi-benefici" o "costi-efficacia" degli interventi costituiscono inoltre, e già da tempo, una condizione necessaria per accedere al credito agevolato presso la BEI, la Banca Mondiale, l'UNIDO (l'Organizzazione delle Nazioni Unite per lo sviluppo industriale) e l'OCSE [4].

Fra le iniziative che hanno cercato di introdurre nella pubblica amministrazione metodologie e analisi innovative tendenti a migliorare la razionalizzazione delle scelte di investimento spicca la legge 26 aprile 1982, n.181, istitutiva del FIO (Fondo per gli investimenti e l'occupazione) [5].

L'esperienza FIO, durata una decina d'anni, si è caratterizzata per un notevole sforzo di elaborazione metodologica e ha contribuito a diffondere fra gli enti locali strumenti tipici dell'analisi economica costi-benefici.

Purtroppo, nella maggioranza dei casi, si è dovuto riscontrare che le analisi economiche si sono rilevate mere formalità da rispettare per avere accesso ai finanziamenti, anche perché la succitata legge n. 181/82 non prevedeva alcuna forma di controllo successivo all'attivazione dell'investimento.

Riveste quindi una importanza fondamentale il fatto che l'utilizzo di tecniche di valutazione economica dei progetti pubblici sia ora obbligatorio anche a livello di piccole amministrazioni: questo denota il preciso intento di diffondere la consapevolezza della esigenza di economicità nelle scelte di investimento che si intendono intraprendere.

Per ovviare agli errori del passato, è stato inoltre previsto un monitoraggio economico e gestionale a cura di apposite società [6] per tutte le opere che superano l'importo di un miliardo di spesa.

Ulteriori segnali positivi in questa direzione si possono riscontrare anche nella normativa più recente: è il caso, per esempio, della legge 11 febbraio 1994, n. 109 in materia di lavori pubblici [7], del D.Lgs. 3 febbraio 1993, n. 29 e successive modificazioni sul pubblico impiego [8], della legge 5 febbraio 1994, n. 36 in materia di risorse idriche [9], nonché della direttiva del Presidente del Consiglio dei ministri 27 gennaio 1994 sui principi relativi all'erogazione dei servizi pubblici [10].

Note:

2 Circolare del Ministero dell'interno n.20/93 del 12 luglio 1993, pubblicata nella G.U. n. 180 del 3 agosto 1993: "9.4.L'ambito oggettivo è tratteggiato dalla previsione normativa recata dall'art. 46, il quale detta espressamente la disciplina relativa al "finanziamento di opere pubbliche, destinate all'esercizio di servizi pubblici", ma solo ove l'esercizio di detti servizi sia collegato funzionalmente a tariffe o prezzi, aumentabili fino alla copertura dei costi, anche se in via straordinaria, ma senza violare i principi di uguaglianza tra i cittadini.

...Per questi servizi la Cassa depositi e prestiti ha correttamente utilizzato l'aggettivo "imprenditoriali" che è da condividere perché meglio di ogni altro esprime la necessaria connessione in essi del sostenimento dei costi, a fronte dell'indispensabile procacciamento dei necessari proventi, che la legge indica come "ricavi" secondo la tradizionale terminologia delle imprese".

3 Fra i numerosi studi e ricerche italiane si ricordano:

- AA.VV., Economia dei beni culturali programmazione e valutazione dell'intervento pubblico per progetti, Formez, Napoli, 1992,

- Florio M., La valutazione degli investimenti pubbliciá, Il Mulino, Bologna, 1991,

- Marcon G., BIlancio programmazione e razionalità delle decisioni pubbliche, F. Angeli, Milano, 1978,

- Ministero del bilancio e della programmazione economica, Manuale della valutazione dei progetti per la pubblica amministrazione italiana, Roma, 1983,

- Parmentola N., Programmazione e valutazione degli investimenti pubblici, Il Mulino, Bologna, 1991,

- Pennisi G., Tecniche di valutazione degli investimenti pubblici, Istituto poligrafico e Zecca dello Stato, Roma, 1985.

4 Fra i testi di riferimento degli organismi che gestiscono finanziamenti a livello internazionale generalmente riconosciuti più influenti in materia, si ricordano:

- Little I. e Mirrless J., Manual of Industrial project analysis, vol. II, OCSE, Paris, 1968,

- Dasgupta P., Marglin S., Sen A., Guidelines for project evalutation, UNIDO, New York, 1972,

- Squire L., Van der Tak H., Economic analysis of project, Banca Mondiale, Baltimore, 1975.

5 Per quanto riguarda l'esperienza del FIO si veda Pennisi Giuseppe, Peterlini Edoardo, Spesa pubblica e bisogno di inefficienza, Il Mulino, Bologna, 1987.

6 Il D.M.attuativo deve ancora essere pubblicato in G.U.

7 Art.14 - Programmazione dei lavori pubblici: "Nel programma sono inclusi ...stima sommaria dei relativi costi, nonché dei benefici economici e sociali conseguibili".

8 Art.20 comma 2 del D.Lgs. n.29/93 come sostituito dal D.Lgs. n.470/93. "2.Nelle amministrazioni pubbliche, ove già non esistano, sono istituiti servizi di controllo interno, o nuclei di valutazione, con il compito di verificare, mediante valutazioni comparative dei costi e dei rendimenti, la realizzazione degli obiettivi, la corretta ed economica gestione delle risorse pubbliche ...".

9 Art.11, comma 2: "La convenzione tipo prevede in particolare (...) b) l'obbligo del raggiungimento dell'equilibrio economico-finanziario della gestione (...) d) i criteri per definire il piano economico finanziario per la gestione integrata del servizio; ...".

10 La direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri 27 gennaio 1994 è stata pubblicata nella G.U.n. 46 del 22 febbraio 1994; capo II, 3.Informazione degli utenti. "I soggetti erogatori assicurano la piena informazione degli utenti circa le modalità di prestazione dei servizi.In particolare: a) rendono noto agli utenti, tramite appositi avvisi e opuscoli chiari e facilmente leggibili, le condizioni economiche e tecniche per l'effettuazione dei servizi; ...".

In attuazione dell'art.4, comma 1, lettera g), della legge delega 23 ottobre 1992, n. 421, l'art. 46 del D.Lgs. 30 dicembre 1992, n. 504 dispone, fra l'altro, che l'assunzione di mutui per il finanziamento di opere pubbliche destinate all'esercizio di servizi pubblici sia subordinato alla redazione di un piano economico-finanziario diretto ad accertare l'equilibrio dell'investimento e della connessa gestione.

Il piano economico deve essere preventivamente assentito da un istituto di credito mobiliare scelto tra quelli indicati dal decreto del Ministro del tesoro 19 aprile 1993, o dalla Cassa depositi e prestiti a ciò abilitata dal settimo comma dell'art. 46 del succitato D.Lgs. n. 504/92.

L'art. 46 stabilisce inoltre i criteri per la determinazione delle tariffe, e quindi individua, di conseguenza, anche le modalità di accertamento della condizione di equilibrio economico-finanziario:

a) la corrispondenza tra costi e ricavi in modo da assicurare l'integrale copertura dei costi, ivi compresi gli oneri di ammortamento tecnico-finanziario;

b) l'equilibrato rapporto tra gli investimenti raccolti e il capitale investito;

c) l'entità dei costi di gestione delle opere, tenendo conto anche degli investimenti e della qualità del servizio.

Le opere che superano la spesa di un miliardo di lire devono essere sottoposte anche a monitoraggio economico-gestionale a cura di società specializzate.

In esecuzione di quanto disposto dal comma 7 dell'art. 46, che conferisce alla Cassa depositi e prestiti la possibilità di esaminare i piani economici-finanziari e di effettuare il monitoraggio sulle opere finanziate dalla stessa Cassa, sono state emanate le seguenti circolari, contenenti, fra l'altro, disposizioni sull'argomento trattato:

- circolare della Cassa DD.PP. 1° marzo 1993, n. 1188/93 [1];

- circolare della Cassa DD.PP. 27 maggio 1993, n. 1192/93 [2];

- circolare della Cassa DD.PP. 9 febbraio 1994, n. 1199/94 [3].

Anche il Ministero dell'interno con la circolare FL n. 20/93 del 12 luglio 1993 ha affrontato la materia dell'autofinanziamento delle opere pubbliche; è stata ribadita l'entrata in vigore dal 1° gennaio 1993 delle disposizioni di cui all'art.46 e viene riconosciuta "pregevole" la metodologia individuata dalla Cassa DD.PP. per l'elaborazione dei piani economico-finanziari.Tale impostazione, anche se vincolante solo nei riguardi della Cassa, costituisce un riferimento per tutti gli altri istituti di credito ordinario.

Il D.Lgs.1° dicembre 1993, n.528 [4], ha parzialmente modificato le norme contenute nell'art.46, disponendo che:

1) "la redazione del piano economico-finanziario riguarda esclusivamente le nuove opere il cui progetto generale comporti una spesa superiore al miliardo";

2) "l'attività di monitoraggio è svolta in base a criteri e modalità stabilite con decreto del Ministro dell'interno, di concerto con il Ministro del tesoro, sino al secondo esercizio successivo a quello dell'entrata in funzione del servizio pubblico ...".

Note:

2 Pubblicata nella G.U. n.122 del 27 maggio 1993.

3 Pubblicata nella G.U. n.32 del 2 febbraio 1994.

4 Il testo vigente dell'art. 46 del D.Lgs. 30 dicembre 1992, n. 504, coordinato con le modificazioni introdotte dal D.Lgs. 1° dicembre 1993, n. 528, è stato pubblicato nella G.U. n. 298 del 21 dicembre 1993.

Dal comma 1 dell'art. 46 risultano obbligati alla redazione dei piani economici-finanziari, nonché di tutte le disposizioni conseguenti, i seguenti soggetti:

- amministrazioni provinciali,

- comuni,

- consorzi tra i comuni,

- aziende speciali,

- comunità montane.

La circolare del Ministero dell'interno FL n. 20/93 precisa, inoltre, che nell'ambito soggettivo dell'art. 46 rientrano anche le aziende municipalizzate, provincializzate e consorziali non ancora trasformate in aziende speciali a norma dell'art. 23 della legge n. 142/90.

L'obbligo di redigere il piano economico-finanziario esiste nel caso di finanziamento dell'opera pubblica, in tutto o in parte, con un mutuo passivo.