Dal SALONE AUTONOMIE
LOCALI - Viareggio, 8-9 ottobre 2003
QUADRO
NORMATIVO E PROBLEMATICHE GESTIONALI
● IL QUADRO
NORMATIVO PER L’ANNO 2004
Il decreto legge 30
settembre 2003, n.269 - Disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per
la correzione dell'andamento dei conti pubblici - ed il disegno di legge
approvato dal Consiglio dei Ministri il 29 settembre 2003 – Legge
finanziaria per l’anno 2004 – non innovano sostanzialmente il regime del
patto di stabilità interno stabilito dall’art. 29 della L. 27 dicembre
2002, n. 289.
Il quadro normativo
preesistente appare, da un lato, confermato nonostante le varie pressioni
sul Ministero dell’economia e delle finanze finalizzate ad introdurre
alcuni correttivi, dall’altro, sembra anche rafforzato così come prevede
l’art. 51 del decreto legge 30 settembre 2003, n.269 per le Regioni.
L’aspetto che preoccupa
maggiormente è quello sanzionatorio; come indicato nella tabella seguente,
le sanzioni previste per chi non rispetta gli obiettivi del patto di
stabilità interno (impossibilità di indebitarsi per investimenti,
impossibilità di assumere personale a qualsiasi titolo, riduzione forzata
del 10% delle spese per l’acquisto di beni e servizi) sono talmente
rilevanti che, se confermate nel corso dell’iter parlamentare della
finanziaria, condurranno certamente un gran numero di comuni e province ad
una situazione difficilmente sostenibile.
Pur senza entrare nel
merito delle regole specifiche e delle modalità di calcolo degli obiettivi
da raggiungere nell’anno 2004, per le quali si rinvia a trattazioni
specifiche [1],
si riporta qui di seguito un quadro sintetico degli aspetti peculiari del
patto di stabilità interno per i comuni.
Finalità: |
le finalità
dell’introduzione del patto di stabilità interno restano
individuate nell’originario art. 28 della legge finanziaria 1999, L.
23 dicembre 1998, n. 448 (norma istitutiva del patto), che ha esteso
agli enti locali l’applicazione degli impegni presi dal nostro Paese
nei confronti dell’Unione Europea con l’adesione all’euro e al
patto di stabilità e di crescita [2]. Le finalità generali che
stanno alla base dell’introduzione del patto di stabilità interno
non mutano nel corso degli anni; cambiano, invece, le regole
applicative stabilite perlopiù di anno in anno nelle leggi
finanziarie in relazione alle scelte di politica economica nazionale. |
||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
|
|
||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
Soggetti coinvolti: |
comuni con popolazione
superiore a 5.000 abitanti, oltre alle province e alle regioni [3]. |
||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
|
|
||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
Durata: |
illimitata [4]. |
||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
|
|
||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
Gli obiettivi per il 2004: |
- per l’anno 2004: il disavanzo
finanziario, della gestione di competenza (accertamenti e
impegni) e della gestione di cassa (riscossioni e pagamenti), non può
essere superiore a quello
dell'anno 2003 incrementato del tasso d'inflazione programmato
indicato nel
Documento di
programmazione economico-finanziaria [5].
|
||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
|
|
||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
Gli obiettivi per il 2005 e 2006: |
- per l’anno 2005: il disavanzo finanziario,
della gestione di competenza e della gestione di cassa, non
può essere
superiore a
quello dell’anno
2003 aumentato del 7,8% [6]. - per gli anni 2006 e successivi: il disavanzo finanziario,
della gestione di competenza e della gestione di cassa, non
può essere
superiore a
quello risultante
dall'applicazione, al
corrispondente disavanzo finanziario
del penultimo anno precedente, di una percentuale di variazione
definita, per ciascuno degli anni considerati, dalla legge
finanziaria. |
||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
|
|
||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
Le sanzioni per il mancato raggiungimento degli
obiettivi annuali: |
in caso di mancato
raggiungimento degli obiettivi del patto di stabilità interno per
l’anno 2003 l’art. 29, comma 15, prevede: 1)
impossibilità di procedere ad assunzioni di personale a
qualsiasi titolo
e impossibilità di avvalersi di eventuali deroghe in proposito
disposte per
il periodo
di riferimento; 2)
divieto di ricorrere all'indebitamento per gli investimenti; 3)
riduzione di almeno del 10 per cento, rispetto
all'anno 2001,
delle spese per l'acquisto di beni e servizi. La circolare del
Ministero dell’economia e
delle finanze n. 7 del 4 febbraio 2002 precisa che “Le misure
previste dal comma in esame si applicano per ciascun anno successivo a
quello in cui è stato accertato il mancato conseguimento degli
obiettivi, per cui relativamente al “patto” del 2003, le sanzioni
si applicano nell’anno 2004, e così via.” |
||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
|
|
||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
|
|
||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
Le modalità di calcolo degli obiettivi (con gli
ultimi aggiornamenti dal M.E.F): |
|
||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
|
|
||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
|
La determinazione del
saldo avviene, per la gestione di competenza, con riferimento agli
impegni ed agli accertamenti e, per la gestione di cassa, con
riferimento ai pagamenti e agli incassi sia in conto competenza, che a
residui. Per approfondimenti si rinvia alla Circolare n. 7 del 4
febbraio 2003 e a trattazione specifiche [7]. |
||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
|
|
||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
La previsione cumulativa di cassa e controlli dei
revisori: |
dall’anno 2003 scatta
l’obbligo aggiuntivo della programmazione trimestrale di cassa, ai
sensi dell’art. 29, comma 17, della legge 27 dicembre 2002, n. 289 e
della circolare del Ministero dell’Economia e delle finanze n. 7 del
4 febbraio 2002: lo scopo consiste nel
dimostrare la coerenza e quindi il raggiungimento, degli
obiettivi annuali. I revisori hanno una parte attiva nel controllo e
in caso di mancato raggiungimento degli obiettivi relazionano
direttamente al M.E.F.. |
||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
|
|
||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
Il controllo della Corte dei Conti: |
L’art. 28 della legge
27 dicembre 2002, n. 289 prevede, in tema di patto di stabilità
interno per gli enti locali, uno specifico controllo da parte della
Corte dei Conti. Infatti, viene modificato
l'articolo 227
del testo unico
delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267,
introducendo l’obbligo di inviare telematicamente alle
Sezioni enti
locali il
rendiconto completo
di allegati e le informazioni relative
al rispetto del
patto di stabilita' interno. Per tali adempimenti è prevista
l’emanazione di una normativa attuativa. |
||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
|
|
||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
Monitoraggio del Ministero dell’Economia: |
l’art. 29, comma 13
della legge 27 dicembre 2002, n. 289, prevede, come nell’anno 2002,
un monitoraggio trimestrale degli adempimenti relativi al patto
di stabilita'
interno nei confronti delle regioni a statuto ordinario, delle province e
dei comuni con popolazione superiore a 60.000 abitanti. Il D.M.
attuativo è stato emanato il 24 giugno 2003. |
||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
|
|
● LE INCONGRUENZE
DEL QUADRO NORMATIVO
Nel quadro normativo del
patto di stabilità interno valido per l’anno 2004, come traspare dal
disegno di legge finanziaria del 29 settembre 2003, permangono alcune
difficoltà di interpretazione ed incongruenze che, purtroppo, si
ripercuotono in modo pesantemente negativo sulla gestione degli enti locali;
le principali sono:
1)
la maggiore stranezza è certamente l’eccessiva onerosità della
sanzione in caso di mancato raggiungimento degli obiettivi dell’anno
2003.
Come
già indicato in precedenza, è palese che l’impossibilità di indebitarsi
per investimenti, l’impossibilità di assumere personale a qualsiasi
titolo e la riduzione forzata del 10% delle spese per l’acquisto di beni e
servizi porta inevitabilmente alla paralisi dell’attività amministrativa.
2)
nelle modalità di calcolo del saldo di cui all’art. 29, comma 7,
della legge 289/02, non si comprende perché, diversamente dagli anni
precedenti, solamente alcune spese eccezionali (calamità naturali e
elezioni amministrative) possono essere detratte; ciò comporta per l’ente
che deve far fronte a tale situazione una inammissibile e ingiustificata
riduzione delle altre spese per poter raggiungere gli obiettivi annuali.
Si
riscontra comunque l’apertura del MEF che all’art. 10, comma 5, del
disegno di legge finanziaria 2004, prevede la possibilità di detrarre i
maggiori oneri di personale per il biennio contrattuale 2002-2003.
3)
Permane l’incoerenza del meccanismo di calcolo del saldo di
cui al comma 7 dell’art. 29 della legge 289/02 con le tecniche ed i
principi generali di consolidamento dei dati: in tale ottica, appare
incoerente l’obbligo di detrarre dalle entrate i trasferimenti, sia di
parte corrente che in conto capitale, dallo
Stato, dall'Unione
europea e
dagli enti che partecipano al patto di stabilita' interno, e non
detrarre parimenti le relative spese (è ammessa la detrazione delle spese
relative ai soli trasferimenti dall’U.E.) .
Supponiamo
il caso del bilancio di un comune
che presenta un pareggio di parte corrente su 10 milioni di euro ca. che riceve un contributo regionale di parte
corrente di 5 milioni di euro: potrebbe spendere il contributo solamente se
dimezza, più o meno, le spese abituali: situazione chiaramente non
sostenibile.
4)
In
termini di cassa, si nota un apparente contrasto tra due esigenze
diverse: da un lato, c’è la necessità di contenere il saldo di cassa
che, per forza di cose, in una situazione di entrate stabili, comporta una
riduzione netta delle spese; dall’altro, sussiste l’obbligo di
effettuare i pagamenti entro 30 giorni (salvo diversa pattuizione
contrattuale), pena l’applicazione automatica di interessi di mora molto
elevati (Direttiva comunitaria 2000/35/CE; D.Lgs. 9 ottobre 2001, n. 231).
● LE PROBLEMATICHE
GESTIONALI
Innanzitutto, si spera che
la sanzione di cui all’art. 29, comma 15, della legge 289/02 (impossibilità
di indebitarsi per investimenti, impossibilità di assumere personale a
qualsiasi titolo, riduzione forzata del 10% delle spese per l’acquisto di
beni e servizi) venga attenuata o rimossa nel corso dei lavori parlamentari
per l’approvazione della finanziaria 2004.
In secondo luogo, si
ripresentano anche quest’anno le problematiche in tema di programmazione e
di processo di formazione del bilancio, alla luce dei vincoli del patto di
stabilità interno; si fa riferimento, in particolare ai requisiti di
legittimità del bilancio preventivo, alle difficoltà di previsione dei
flussi di cassa, alle modalità di costruzione del piano esecutivo di
gestione sulla base dei vincoli del patto di stabilità, al regime delle
responsabilità fra potere politico e competenze gestionali. Per
l’approfondimento di questi aspetti si rinvia a trattazioni specifiche [8].
Vi sono, tuttavia, anche
alcune novità: si avvicina l’anno 2005 nel quale cambiano le modalità di
calcolo del saldo (art. 29, comma 11, legge 289/02) conglobando anche la
gestione investimenti: se le regole non verranno cambiate cercando una
soluzione alle incongruenze sopraindicate, la situazione diverrà
probabilmente molto pesante per moltissimi enti del nostro Paese: si toccherà
con mano come il regime attuale imponga, a chi non ha margini di manovra
sulle entrate tributarie, una drastica riduzione delle attività, dei
servizi ed anche delle opere pubbliche.
Nell’ambito di queste
problematiche si presenta molto delicato il rapporto tra Amministratori,
dirigenti-funzionali e controlli interni, fa i quali spicca il ruolo dei
revisori dei conti quali controllori generali dell’andamento della
gestione ai fini del patto di stabilità.
Questi ultimi sono peraltro
personalmente responsabili se non comunicano il mancato raggiungimento degli
obiettivi al Ministero dell’Interno, ai sensi dell’art. 29, comma 16,
della legge 289/02.
Una controprova
dell’importanza della normativa del patto di stabilità interno è data
anche dalle norme che assegnano uno specifico controllo anche dalla Corte
dei Conti: art. 28, comma 6, legge 289/02 e art. 7, comma 9, della legge 5
giugno 2003, n. 131 [9].
[1] Bellesia Mauro ( www.bellesiamauro.it
), Il patto di stabilità interno negli enti locali, Collana editoriale
ANCI, CEL, Gorle, 2003. Bellesia
Mauro ( www.bellesiamauro.it
), Analisi di bilancio. Dai dati contabili alle valutazioni di efficacia
e di efficienza, II edizione con CD, IPSOA, Milano, 2002.
[2] Art. 28, comma 1,
L. 23/12/98, n. 448: “Nel quadro del federalismo fiscale, che sarà
disciplinato da apposita legge sulla base dei princìpi contenuti nel
documento di programmazione economico-finanziaria per gli anni
1999-2001, le regioni, le province autonome, le province, i comuni e le
comunità montane concorrono alla realizzazione degli obiettivi di
finanza pubblica che il Paese ha adottato con l'adesione al patto di
stabilità e crescita, impegnandosi a ridurre progressivamente il
finanziamento in disavanzo delle proprie spese e a ridurre il rapporto
tra il proprio ammontare di debito e il prodotto interno lordo.”
[3] Art. 29, commi 1 e 2, L. 27 dicembre 2002, n. 289.
[4] Art. 29, comma 11 L. 27 dicembre 2002, n. 289.
[5] L.
27 dicembre 2002, n. 289, art. 29, comma 10,
“Per il
raggiungimento degli obiettivi di cui al comma 1, per l'anno
2004, il
disavanzo finanziario
di ciascuna provincia e di ciascun
comune con
popolazione superiore a 5.000 abitanti non puo' essere
superiore a quello dell'anno 2003, determinato secondo quanto
previsto nei
precedenti commi,
incrementato del tasso d'inflazione programmato
indicato nel
Documento di
programmazione economico-finanziaria.”
[6] L.
27 dicembre 2002, n. 289, art. 29, comma 12,
“Il disavanzo
finanziario, come definito
dal comma 11, di ciascuna provincia
e di ciascun comune
con popolazione superiore a 5.000 abitanti, non
puo' essere
superiore a
quello risultante
dall'applicazione, al
corrispondente disavanzo finanziario
del penultimo anno precedente, di una percentuale di variazione
definita, per ciascuno degli anni considerati, dalla legge finanziaria.
In sede di prima applicazione, per l'anno 2005, la percentuale e'
fissata nel 7,8 per cento rispetto al 2003.”
[7] Bellesia Mauro ( www.bellesiamauro.it
), Il patto di stabilità interno negli enti locali, Collana editoriale
ANCI, CEL, Gorle, 2003.
[8] Bellesia Mauro ( www.bellesiamauro.it
), Il patto di stabilità interno negli enti locali, Collana editoriale
ANCI, CEL, Gorle, 2003. Bellesia
M. (www.bellesiamauro.it), Manuale di contabilità per gli enti locali,
COLLANA ANCI-CEL, Gorle (Bg), 2001.
[9] Art. 7, comma 9, della legge 5 giugno 2003, n. 131 “7.
La Corte
dei conti,
ai fini
del coordinamento della finanza pubblica,
verifica il rispetto
degli equilibri di bilancio da parte di
Comuni, Province, Citta' metropolitane e Regioni, in relazione al
patto di stabilita' interno ed ai vincoli derivanti dall'appartenenza
dell'Italia all'Unione europea.
Le sezioni regionali
di controllo della Corte
dei conti
verificano, nel
rispetto della
natura collaborativa del
controllo sulla
gestione, il perseguimento degli obiettivi
posti dalle
leggi statali o
regionali di principio e di programma, secondo la rispettiva competenza,
nonche' la sana gestione finanziaria degli enti
locali ed
il funzionamento dei controlli interni e riferiscono
sugli esiti delle verifiche esclusivamente ai consigli
degli enti
controllati…..”