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Il decreto legge 30 settembre 2003, n.269 - Disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la correzione dell'andamento dei conti pubblici - ed il disegno di legge approvato dal Consiglio dei Ministri il 29 settembre 2003 – Legge finanziaria per l’anno 2004 – non innovano sostanzialmente il regime del patto di stabilità interno stabilito dall’art. 29 della L. 27 dicembre 2002, n. 289.

Il quadro normativo preesistente appare, da un lato, confermato nonostante le varie pressioni sul Ministero dell’economia e delle finanze finalizzate ad introdurre alcuni correttivi, dall’altro, sembra anche rafforzato così come prevede l’art. 51 del decreto legge 30 settembre 2003, n.269 per le Regioni.

L’aspetto che preoccupa maggiormente è quello sanzionatorio; come indicato nella tabella seguente, le sanzioni previste per chi non rispetta gli obiettivi del patto di stabilità interno (impossibilità di indebitarsi per investimenti, impossibilità di assumere personale a qualsiasi titolo, riduzione forzata del 10% delle spese per l’acquisto di beni e servizi) sono talmente rilevanti che, se confermate nel corso dell’iter parlamentare della finanziaria, condurranno certamente un gran numero di comuni e province ad una situazione difficilmente sostenibile.

Pur senza entrare nel merito delle regole specifiche e delle modalità di calcolo degli obiettivi da raggiungere nell’anno 2004, per le quali si rinvia a trattazioni specifiche [1], si riporta qui di seguito un quadro sintetico degli aspetti peculiari del patto di stabilità interno per i comuni.

Nel quadro normativo del patto di stabilità interno valido per l’anno 2004, come traspare dal disegno di legge finanziaria del 29 settembre 2003, permangono alcune difficoltà di interpretazione ed incongruenze che, purtroppo, si ripercuotono in modo pesantemente negativo sulla gestione degli enti locali; le principali sono:

1) la maggiore stranezza è certamente l’eccessiva onerosità della sanzione in caso di mancato raggiungimento degli obiettivi dell’anno 2003.

Come già indicato in precedenza, è palese che l’impossibilità di indebitarsi per investimenti, l’impossibilità di assumere personale a qualsiasi titolo e la riduzione forzata del 10% delle spese per l’acquisto di beni e servizi porta inevitabilmente alla paralisi dell’attività amministrativa.

2) nelle modalità di calcolo del saldo di cui all’art. 29, comma 7, della legge 289/02, non si comprende perché, diversamente dagli anni precedenti, solamente alcune spese eccezionali (calamità naturali e elezioni amministrative) possono essere detratte; ciò comporta per l’ente che deve far fronte a tale situazione una inammissibile e ingiustificata riduzione delle altre spese per poter raggiungere gli obiettivi annuali.

Si riscontra comunque l’apertura del MEF che all’art. 10, comma 5, del disegno di legge finanziaria 2004, prevede la possibilità di detrarre i maggiori oneri di personale per il biennio contrattuale 2002-2003.

3) Permane l’incoerenza del meccanismo di calcolo del saldo di cui al comma 7 dell’art. 29 della legge 289/02 con le tecniche ed i principi generali di consolidamento dei dati: in tale ottica, appare incoerente l’obbligo di detrarre dalle entrate i trasferimenti, sia di parte corrente che in conto capitale, dallo Stato, dall'Unione europea e dagli enti che partecipano al patto di stabilita' interno, e non detrarre parimenti le relative spese (è ammessa la detrazione delle spese relative ai soli trasferimenti dall’U.E.) .

Supponiamo il caso del bilancio di un comune che presenta un pareggio di parte corrente su 10 milioni di euro ca. che riceve un contributo regionale di parte corrente di 5 milioni di euro: potrebbe spendere il contributo solamente se dimezza, più o meno, le spese abituali: situazione chiaramente non sostenibile.

4) In termini di cassa, si nota un apparente contrasto tra due esigenze diverse: da un lato, c’è la necessità di contenere il saldo di cassa che, per forza di cose, in una situazione di entrate stabili, comporta una riduzione netta delle spese; dall’altro, sussiste l’obbligo di effettuare i pagamenti entro 30 giorni (salvo diversa pattuizione contrattuale), pena l’applicazione automatica di interessi di mora molto elevati (Direttiva comunitaria 2000/35/CE; D.Lgs. 9 ottobre 2001, n. 231).

Innanzitutto, si spera che la sanzione di cui all’art. 29, comma 15, della legge 289/02 (impossibilità di indebitarsi per investimenti, impossibilità di assumere personale a qualsiasi titolo, riduzione forzata del 10% delle spese per l’acquisto di beni e servizi) venga attenuata o rimossa nel corso dei lavori parlamentari per l’approvazione della finanziaria 2004.

In secondo luogo, si ripresentano anche quest’anno le problematiche in tema di programmazione e di processo di formazione del bilancio, alla luce dei vincoli del patto di stabilità interno; si fa riferimento, in particolare ai requisiti di legittimità del bilancio preventivo, alle difficoltà di previsione dei flussi di cassa, alle modalità di costruzione del piano esecutivo di gestione sulla base dei vincoli del patto di stabilità, al regime delle responsabilità fra potere politico e competenze gestionali. Per l’approfondimento di questi aspetti si rinvia a trattazioni specifiche [8].

Vi sono, tuttavia, anche alcune novità: si avvicina l’anno 2005 nel quale cambiano le modalità di calcolo del saldo (art. 29, comma 11, legge 289/02) conglobando anche la gestione investimenti: se le regole non verranno cambiate cercando una soluzione alle incongruenze sopraindicate, la situazione diverrà probabilmente molto pesante per moltissimi enti del nostro Paese: si toccherà con mano come il regime attuale imponga, a chi non ha margini di manovra sulle entrate tributarie, una drastica riduzione delle attività, dei servizi ed anche delle opere pubbliche.

Nell’ambito di queste problematiche si presenta molto delicato il rapporto tra Amministratori, dirigenti-funzionali e controlli interni, fa i quali spicca il ruolo dei revisori dei conti quali controllori generali dell’andamento della gestione ai fini del patto di stabilità.

Questi ultimi sono peraltro personalmente responsabili se non comunicano il mancato raggiungimento degli obiettivi al Ministero dell’Interno, ai sensi dell’art. 29, comma 16, della legge 289/02.

Una controprova dell’importanza della normativa del patto di stabilità interno è data anche dalle norme che assegnano uno specifico controllo anche dalla Corte dei Conti: art. 28, comma 6, legge 289/02 e art. 7, comma 9, della legge 5 giugno 2003, n. 131 [9].

[1] Bellesia Mauro ( www.bellesiamauro.it ), Il patto di stabilità interno negli enti locali, Collana editoriale ANCI, CEL, Gorle, 2003. Bellesia Mauro ( www.bellesiamauro.it ), Analisi di bilancio. Dai dati contabili alle valutazioni di efficacia e di efficienza, II edizione con CD, IPSOA, Milano, 2002.

[2] Art. 28, comma 1, L. 23/12/98, n. 448: “Nel quadro del federalismo fiscale, che sarà disciplinato da apposita legge sulla base dei princìpi contenuti nel documento di programmazione economico-finanziaria per gli anni 1999-2001, le regioni, le province autonome, le province, i comuni e le comunità montane concorrono alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica che il Paese ha adottato con l'adesione al patto di stabilità e crescita, impegnandosi a ridurre progressivamente il finanziamento in disavanzo delle proprie spese e a ridurre il rapporto tra il proprio ammontare di debito e il prodotto interno lordo.”

[3] Art. 29, commi 1 e 2, L. 27 dicembre 2002, n. 289.

[4] Art. 29, comma 11 L. 27 dicembre 2002, n. 289.

[5] L. 27 dicembre 2002, n. 289, art. 29, comma 10, “Per il raggiungimento degli obiettivi di cui al comma 1, per l'anno 2004, il disavanzo finanziario di ciascuna provincia e di ciascun comune con popolazione superiore a 5.000 abitanti non puo' essere superiore a quello dell'anno 2003, determinato secondo quanto previsto nei precedenti commi, incrementato del tasso d'inflazione programmato indicato nel Documento di programmazione economico-finanziaria.”

[6] L. 27 dicembre 2002, n. 289, art. 29, comma 12, “Il disavanzo finanziario, come definito dal comma 11, di ciascuna provincia e di ciascun comune con popolazione superiore a 5.000 abitanti, non puo' essere superiore a quello risultante dall'applicazione, al corrispondente disavanzo finanziario del penultimo anno precedente, di una percentuale di variazione definita, per ciascuno degli anni considerati, dalla legge finanziaria. In sede di prima applicazione, per l'anno 2005, la percentuale e' fissata nel 7,8 per cento rispetto al 2003.”

[7] Bellesia Mauro ( www.bellesiamauro.it ), Il patto di stabilità interno negli enti locali, Collana editoriale ANCI, CEL, Gorle, 2003.

[8] Bellesia Mauro ( www.bellesiamauro.it ), Il patto di stabilità interno negli enti locali, Collana editoriale ANCI, CEL, Gorle, 2003. Bellesia M. (www.bellesiamauro.it), Manuale di contabilità per gli enti locali, COLLANA ANCI-CEL, Gorle (Bg), 2001.

[9] Art. 7, comma 9, della legge 5 giugno 2003, n. 131 “7. La Corte dei conti, ai fini del coordinamento della finanza pubblica, verifica il rispetto degli equilibri di bilancio da parte di Comuni, Province, Citta' metropolitane e Regioni, in relazione al patto di stabilita' interno ed ai vincoli derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea. Le sezioni regionali di controllo della Corte dei conti verificano, nel rispetto della natura collaborativa del controllo sulla gestione, il perseguimento degli obiettivi posti dalle leggi statali o regionali di principio e di programma, secondo la rispettiva competenza, nonche' la sana gestione finanziaria degli enti locali ed il funzionamento dei controlli interni e riferiscono sugli esiti delle verifiche esclusivamente ai consigli degli enti controllati…..”

IL PATTO DI STABILITA’ INTERNO PER L’ANNO 2004

Mauro Bellesia